財團法人高等教育評鑑中心基金會  

 

從國家預算看高教未來
文/魏佳卉
  大學問網站執行長

政府編列的高等教育經費,從99年795億到109年1,007億,短短11年,高教年度預算提高212億元,增加26.67%,成長超過1/4,詳見表一。有趣的是,各大學的支出卻越來越捉襟見肘。國家預算增加,大學反倒面臨經費不足的窘境,當中問題可分為外部環境變動,以及內部大學治理制度和國家預算編列科目的調整等三大面向討論。

表一  99至109年度高教年度預算成長212億

外部環境變動衝擊

大環境的變動來自全球高教成本不斷攀升,以及國內大學因為其他相關法令制度要求,包括教師退撫年金制度調整、學校工讀必須納入勞健保等等,新增的人事行政支出,都是吃掉高教經費的隱形殺手。

加上,外部「國內民意高漲」要求「不能漲學費」,過去十多年來,大學學費凍漲,後有制度調整要求國立大學「增列學雜費收入為校務基金之自籌收入範圍」(教育部,民104),因此國立和私立大學都必須把學雜費收入,視為「重要自籌經費來源」。

因為少子化衝擊,國內大專校院在學人數從最高峰101學年度的135萬5千多人,一路下降至108學年度121萬3千多人,8年間,在學人數少了14萬人,按照少子化的數字推估,若沒有其他境外生源補充,到了117學年度將是大專校院學生在學人數的谷底,屆時臺灣高教的學生人數,預估回到民國80年代末期,剛破100萬人的規模,比現在還少20萬人,大學學雜費收入一年將減少200億元。(註1)

(高教評鑑中心╱攝)

大學治理  高校經費自主發展

大學主要收入來源主要有六大類:學雜費、推廣及產學、政府補助收入、受贈收入、利息收入及投資、附屬機構收益(如圖一),其中私校收入平均將近七成來自於學雜費,來自政府補助平均介於一到兩成之間;公立學校的收入則是以政府補助為主。

政府對公立大學補助,則有「國立大學教學與研究補助」(以下簡稱「國立教研補助」)、「國立大學校院校務及附屬醫院基金」(以下簡稱「校務基金補助」)等兩大類,另外接續頂大和教學卓越計畫而來的「高教深耕」預算則是競爭型預算,為公私立大學依照提出的競爭型研究計畫,來決定補助額度,立意良善在於利用競爭,提升國內高等教育的研究能量。

政府對於高等教育資源投入不遺餘力,希望國家經費投入之外,學校能有財務規劃之能力,此也符合《大學法》大學自主精神,大學自主必須確保包括「學術自主」、「行政自主」及「師生權益保障」等三大自主精神,因此83年以後,「國立大學亦開始試行校務基金制度,取代原有之公務預算制度,課以學校財務規劃之責。」(教育部,民90)

自從《大學法》上路,20多年來,國內高等教育確實朝著「大學自主鬆綁」的目標前進。政府投入高教預算雖然逐年成長,卻來不及因應大學擴張及少子化的速度加劇。國內大專校院從83年130所擴張到100年163所,大專在學學生人數從83年72萬人成長為100年135萬人,詳見表二。

補助科目失衡  國立大學拚招生

對於國立大學的經費補助,除了推動「校務基金制度」外,另外也在104年修正《國立大學校院校務基金管理及監督辦法》,其中將「學雜費收入」明定為大學自籌財源項目之一,最大的衝擊在於政府對國立大學的補助比例,有了很大的變化。

雖然,政府對於國立大學的經費投入逐年增加,但是投入科目比例,卻是大幅翻轉。原本屬於校務基金穩定收入來源的「校務基金補助」比例從99年15.26%,降至109年7.8%;「國立教研補助」比例則從99年84.74%升高為109年92.2%,詳見表三。(註2)

表三  99年至109年國立大學政府補助科目比例變化

兩大補助經費比例調整,對國立大學財務最大的衝擊,在於「國立教研補助」其中一項跟招生有關,補助依據國立大學學生人數、註冊率等相關數據,予以調整各校補助經費標準,加上「學雜費收入」也法定成為大學自籌財源項目。招生成效不僅與國立大學自籌財源有關,更重要的影響,在於原本為穩定收入來源的「校務基金補助」比例降低,大學必須利用「招生績效」做為爭取「國立教研補助」的績效指標之一。

為此,國立大學加深招生力道,原本國立學費僅有私立的一半,加上過往國立大學辦學優於私校的刻板印象,隨著大學自治開展20多年來,許多私立大學也做出特色,但是學生選填志願當下,仍傾向國立優先。在臺灣,國立大學的招生條件,比起私校有著先天優勢。

補助科目失衡  師生權益受挑戰

少子化的浪潮,生源減少已經讓私校的招生遭受挑戰,國立大學為了爭取國家經費,更著力爭取更多學生入學。對國立大學而言,擴大招生名額確實可以同步增加「自籌經費」和「國立教研補助」。衍生新的問題則是隨著學生人數增加,必須增聘師資才能維持一定的生師比,以確保學生受教權和老師工作權,這也是《大學法》三大自主精神之一的「師生權益保障」。

當政府補助逐步偏重在「國立教研補助」,國立大學每年經費來源科目不固定,雖然總預算仍呈成長趨勢,但過往「校務基金補助」有較為穩定的收入來源,大學可以研擬較為長遠的「校務發展規劃」,如同《大學教育政策白皮書》指出,「舉凡大學組織、人事、課程、招生、師資聘任等事項,均漸回歸由各大學自主運作。」因為,補助科目比例變動,原為穩定收入的「校務基金補助」比例下降,國立大學較難做出長遠的校務發展規劃。

其中最困難的就是「專任師資聘任」,因為受限於《教師法》規定,學校一旦聘任專任教師,除非極其少數涉及性別平等相關案件,可予以解聘,幾乎等同於終身聘任制(教育部,民108)。在外在環境變動大的情況下,國立大學近年來對於新任教師的聘任,許多已經轉向「專案教師」,在未來招生情況未明之下,受限於收入來源,也只能用「解決短期人力」的思維,規劃師資聘任。

(高教評鑑中心╱攝)

結論

教育部於民國90年出版的《大學教育政策白皮書》指出,臺灣高等教育發展過程中,有3個重要里程,其一是私人興學的力量助長了高等教育的發展。從民國42年臺灣有了第一所私立學院開始,目前在全部高等學府中,私人設立的學校已超過一半;其二是民國63年第一所技職體系的大學校院設立,確立了一般大學和技職教育雙軌發展的政策;其三是民國83年修訂《大學法》,確定了大學自治和學術自主的原則。

教育是百年樹人的任務,國家和民間長期共同投資臺灣高等教育將近70年。現階段臺灣高教發展,遭逢高教國際化和國內少子化的衝擊,過去10年,高教經費編列或許失衡,不過如同聖嚴法師所說的,當困境出現時,只要「面對它、接受它、處理它、放下它」,相信臺灣高教未來一定能再創高峰。

◎註釋

1. 學雜費收入減少計算公式:以私立大學每生每年學雜費平均10萬元×年減少20萬名生源=200億,本文所指金額單位皆為
新臺幣元。

2. 此處呈現國立大學政府補助經費比例,未含107年以後編列,每年約160億元之高教深耕預算。

◎參考文獻

教育部(民90年7月)。大學教育政策白皮書,頁13。

教育部(民104年09月3日修正)。國立大學校院校務基金管理及監督辦法修正總說明,全國法規資料庫。取自https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawHistory.aspx?pcode=H0030026

教育部(民國108年06月05日)。教師法,全國法規資料庫。取自https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=H0020040

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