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東協國家外國學歷採認:以印尼、馬來西亞、泰國、菲律賓與越南為例
文/陳怡如
  國立暨南國際大學國際文教與比較教育學系副教授

臺灣高等教育近年面臨少子化危機,而東南亞國家向為我國新住民及境外學生主要來源國,不僅地理位置接近,近年來該地區經濟與社會也進步快速。行政院於2016年推出強調以人為本、雙向交流、資源共享的「新南向政策」,教育部也宣布編列預算,加強臺灣與東協(或稱東南亞國協)(The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)之間的教育交流,期帶領我國大專校院開拓與東協及南亞國家的實質教育交流,深化雙方互動及聯盟關係,達成創造互利共贏的人才培育合作及區域經濟發展願景。本文探討東南亞國家的外國學歷採認現狀,提供國內大專校院發展東南亞策略之相關參考。

各國政府對外國學歷採認的機制

各國政府對於外國學歷的採認,主要可能有下列機制或是輔助工具:

● 國際教育標準分類參考

1976年聯合國教科文組織(UNESCO)發展出一套蒐集各會員國的教育資訊系統,即所謂的國際教育標準分類(International Standard Classification of Education, ISCED),目的在提供一個標準格式,以利國際間進行學制的比較與對照。目前為多數國家所採用,首次修正是在1997年,2011年則公布第二次修正(見表一),2013年針對學門分類進行微調整,2014年由所有歐盟國家作蒐集資料時的使用。歐盟統計處也在2016年宣布開始採用2013年版本(Eurostat, 2016; UNESCO, n.d.;教育部統計處,2016)。因此,ISCED可說是很多國家政府與高教機構在學歷等級評估與採認上,會加以參考的一套分類系統。

表一 國際教育標準分類

● 跨國與各國資歷架構的建置

目前文憑(diploma)、資歷(qualification)、學位(degrees)與學分(credits)等均是跨國學歷認證的核心議題,因此,資歷架構的建置已經成為歐美促進跨國流動與人才培育的另一基礎工作。1994年,歐盟以及UNESCO共同建立「歐洲國家資訊中心網絡」(European Network of Information Centres, ENIC)以促進各國學術資歷認可與流動。

在歐盟支持下,各國也發展出「國家學歷認證資訊中心」(National Academic Recognition Information Centres, NARIC),配合ENIC運作。在上述基礎上,歐盟進一步於2008年建立歐洲資歷架構(European Qualifications Framework, EQF),希望簡化歐洲國家文憑認證程序,促進終身學習及就業的流動。並在2004年訂定目標,希望2010年前各會員國配合建立各國國家資歷架構(National Qualification Framework, NQF),2012年後,各國NQF及所有證照文憑能與EQF的等級相對應。再加上目前已發展出的歐盟高等教育資歷架構(The Framework for Qualifications of the European Higher Education Area, FQ-EHEA),歐盟國家學歷互認的機制可說相當成熟。

歐盟於2015年啟動「歐盟支持東南亞國協高等教育計畫 2015-2018」(European Union Support to Higher Education in ASEAN Region, 2015-2018),目標為經由形成ASEAN高教相關資歷架構促進高教一體化,也支持東協國家彼此學歷採認與學生流動。

Bateman與Coles(2015)將東協資歷架構的發展分為幾個階段:(1)沒有意願;(2)有意願但沒有進度;(3)籌劃中;(4)完成初步發展規劃;(5)取得部分架構和程序的共識,並形成文件;(6)建立部分架構和程序,並開始運作;(7)完成架構與程序超過五年;(8)建議或開始檢視此一架構和歷程。各國目前進度可參見表二。

表二 東協各國國家資歷架構建置進度

● 專業資歷互認機制

各國專業資歷的互相承認與否,也會影響外國學歷的認可。東協高教學歷與專業證照認可管道之一是透過東協服務協議架構(ASEAN Framework Agreement on Services, AFAS),以及東協專業資歷互認機制(Mutual Recognition Arrangements, MRAs)。AFAS由東協經濟部長於1995年簽訂,希望可以彼此採認各國相關資歷證照,以審核服務供應商(Manzala, 2014)。MRAs則是為了要促進貿易服務的自由化,也促進境內專業人員的流動(Invest in ASEAN, 2017)。這也是2015年公布的「東協經濟共同體2025年藍圖」(ASEAN Economic Community Blueprint 2025)希望達到的目標。

目前東協學歷與專業證照互相認可主要關注的領域為:工程、護理、調查(surveying)、建築、牙醫、醫學與會計。MRAs包含各國專業規範組織(professional regulatory authorities, PRA)名單,這些都是受該國政府認可的公會組織,對該國專業人員加以規範。未來這些規準可能也會應用到目前尚未進行互相認可的領域。

● 東協層級與各國高教品保制度之發展

如上所述,東南亞國家因為跨國合作機制尚未建立,因此基本上仍由各國政府部門獨立進行外國學歷認證與評估的工作,並且主要經由各國官方與評鑑機構交流,簽訂協議進行互認。也因此,各國品質保證制度的發展成為學歷採認的重要一環。根據Niedermeier與Pohlenz(2016)分析,目前各國高教品保制度發展如下:穩定發展──汶萊、印尼、馬來西亞、泰國、菲律賓和新加坡﹔發展中──柬埔寨、寮國與越南;新進國家──緬甸。

而在東協層級,相關品保機構如「東協品質保證網」(ASEAN Quality Assurance Network, AQAN)、「東協大學聯盟」(ASEAN University Network, AUN)以及東南亞教育部長組織高等教育與區域發展中心(SEAMEO Regional Centre for Higher Education and Development, SEAMEO RIHED),也在協助各國品保制度發展上扮演重要角色。2011年,AQAN開始發展「東協高等教育品質架構」(ASEAN Quality Assurance Framework for Higher Education, AQAFHE)。但是目前在政策層級,尚未有一正式文件來定義東協高等教育區以及品保架構(Niedermeier & Pohlenz, 2016)。AUN於1998年建立一套品保機制(AUNQA network),提出學程層級(programme level)的品質保證指引,於2007年開始實施於會員大學。2014年之後,協同會員大學(AUN nonmember universities)也可申請。此一評鑑是自願性質,希望提升大學的品保機制。而AUN機構層級的評鑑目前仍在規劃中。

東南亞各國對外國學歷認可的實施

多數歐洲國家經由歐盟網絡以及各國的資訊中心進行高等教育學歷認證與評估工作,而亞洲國家因為跨國合作機制仍不完整,因此基本上仍由各國政府部門獨立進行,也經由各國官方與評鑑機構交流,簽訂協議來加以輔助。以中國大陸來說,其教育部教育涉外信息網(2017)也提供政府所採認的40餘國大學名單。我國教育部高教司則根據《大學辦理國外學歷採認辦法》協助國內大專校院辦理學歷認可,只要是當地國政府學校權責機關或其認定之教育專業評鑑團體所認可者,其修業期限、修習課程,與國內同級同類學校規定相當即可。但是此一學歷採認主要服務的對象為國內大專校院,不是一般民眾。教育部另建有「外國大學參考名冊查詢系統」(http://www.fsedu.moe.gov.tw/)供民眾留、遊學參考。

以下針對印尼、馬來西亞、泰國、菲律賓與越南等五國的現行外國學歷採認制度加以介紹。

● 印尼

印尼的外國學歷比對已經實施數十年,是由印尼高等教育與技術研究部(Kementerian Riset Teknologi Dan Pendidikan Tinggi Republik Indonesia)的下屬單位執行。基本上,公務員與公立大學教師之學歷都需要進行採認。但官方網頁強調,學位與資歷文憑比對(equivalency diploma)的目的並不是要據此進行認可,而是為了跟印尼現有的教育制度作比對,了解其相當於印尼學制的何種層級。

認證是由畢業生提出申請,是否停留在所留學國也是關注重點。除原始文件外,申請人需要提供文憑與成績單的英文翻譯,如果論文不是以英文撰寫,也必須提供封面、摘要和結論的英文翻譯。另外也須提供個人近期照片、學校所欲認可課程的介紹與要求、國際期刊論文發表,以及護照和學生簽證等相關證明。此外,出國進修公務員則須提出許可進修證明,跨國雙學位或共同學位課程則須提出兩校的協議文件,且此一課程必須受到印尼高等教育與技術研究部認可。而到中國大陸的留學學生必須證明該課程受中國教育部學位與研究生教育發展中心認可(Kementerian Riset Teknologi Dan Pendidikan Tinggi Republik Indonesia, 2017)。

印尼官方統計,目前每月約有200-250人提出學歷採認申請,申請者無需繳費。此一系統也可以線上申請,所需時間大約一週,如果是曾經比對過的課程更快,未來也將朝向雙語系統發展。如果外國學校沒有在系統上,則必須到該國大使館或該國教育部在印尼的辦公室,申請該校是為當地國政府認可的相關證明。臺灣目前有94所高教機構明列其中(http://ijazahln.dikti.go.id/register/pencarian_pt.html)。

● 馬來西亞

2012年,教育部委託高等教育評鑑中心基金會與馬來西亞學術資格鑑定機構(Malaysia Qualifications Agency, MQA)簽訂一般性的學歷資格互認協議。但值得注意的是,涉及公眾利益或專門技術領域的專業資格認定的科系,並非MQA承認就可以。以公部門或公立學校來說,任職者的外國學歷認證機構為公共服務局(Public Service Department,馬文簡稱JPA)。以學士課程或是大學階段的其他證書文憑來說,該局要求課程必須是在留學國完成,因此也會查看簽證資料。近年在教育部和華僑團體努力下,該國也承認我國數所大學醫學、牙醫、藥劑系學位。該局將所有認可大學與機構上網公開,但若證書文憑並非來自上述學校,聘人單位可再與該局學歷認可組(Recognition of Qualification Unit)確認(https://app.mohe.gov.my/iktiraf/semakan.php)。

JPA所承認的高等教育學位是以學士學位作為主要標準,而碩博士學歷資格不在管制內。關於海外碩博士海外課程規範可見於2007年的「通諭」(Service Circular Letter Number 8),根據該通諭,只要是JPA和MQA認可的學士學位、和馬來西亞公立大學有合作的國外公立大學文憑(學位或學程都可),或是外國大學馬來西亞分校的證書文憑都可獲承認。但因為前提是其學士學位也必須在JPA的名單中,因此意義不大(Official Portal of Public Service Department, 2007)。

2009年之後,JPA明列專業領域如:建築、工程、工料估算(Quantity Surveying)、土地測量(Land Survey)與工程評估(Evaluation)的外國學校認可名單。上述領域的學士級資歷,主要是採認相關評鑑專業學會的認可名單,包含:(1)大馬繪測師局(Board Arikitek Malaysia)﹔(2)大馬材料估量局(Board Surveyor Materials Malaysia)﹔(3)馬來西亞工程師理事會(Board of Engineers Malaysia, BEM):其採認12所外國工程教育相關評鑑機構所認可的系所,涵蓋澳、加、愛爾蘭、英、美、紐、港、南非、日、新加坡、韓國以及臺灣的中華工程教育學會(IEET),但是法國工程師文憑委員會(Commission des titres d’ingénieur)、歐洲國家工程協會聯盟(European Federation of National Engineering Associations, FEANI),以及印尼工程協會(The Institution of Engineers, Indonesia)所認可的工程學士,則不會全受認可,而是逐一審查;(4)土地測量師局(Land Surveyor Board);(5)大馬估價與房地產經紀局(Board of Valuers, Appraisers & Real Estate Agents)(Official Portal of Public Service Department, 2017)。

除此之外,針對英國和澳洲大學在人文、社會科學與一般科學所提供的學士學位課程,JPA採認英國大學入學申請委員會(Universities and Colleges Admissions Service, UCAS)以及澳洲聯邦政府核可招收國際學生之各級公私立教育機構(the Commonwealth Register of Institution and Courses for Overseas Students, CRICOS)中的高教機構名單。同時,學生必須是在該國就讀全時制學士課程,不涵蓋雙學位或是多學位課程。針對美國教育學士學位,所認可的課程為受美國師資培育認可委員會(National Council for Accreditation of Teacher Education, NCATE)認可之學校,但學生所修習課程必須是在校修讀的全時制課程(Official Portal of Public Service Department, 2017)。

因此,如果外國大學只獲MQA承認,但未受到JPA、馬來西亞醫藥理事會(Malaysian Medical Council)、馬來西亞特許公共會計師協會(Malaysian Institute of Accountants, MIA),或是馬來西亞律師公會(The Malaysian Bar)的承認,其畢業生都無法在該國相關領域就業。臺灣工程學系的承認,主要是中華工程教育學會與馬來西亞工程師理事會分別在2007年與2009年先後加入了工程學士學位專業鑑定的「華盛頓協議」(Washington Accord),該協議要求會員國之間的工程組織都須互相承認彼此認可的專業課程及學位。在協定的原則下,臺灣與大馬兩國的工程科系必須彼此承認(房怡諒,2012)。這種透過國際專業組織去認可臺灣大學專業領域文憑與資格的途徑,值得參考。

● 泰國

泰國的外國學歷採認主要是公共服務局(Office of the Civil Service Commission, OCSC)負責,由名稱可知主要對象是公務員與公立大學教師,私立大學並沒有規範。公私立大學將聘任教師資料送到高教司(Office of Higher Education Commission, OHEC)審查時,高教司一般也是依據OCSC的名單來進行認可。但由於大學教師並非公務人員,因此,其實此一委員會名單對大學沒有太大約束,但是和馬來西亞類似的是,部分科系學門可能更重視專業組織的認可,以泰國醫學委員會(The Medical Council of Thailand)為例,該會網頁就明列出該會所有承認的外國大學醫學相關系所(The Medical Council of Thailand, n.d.)。

另一方面,在系所(學程)評鑑時,無論是公私立大學,評鑑人員可能會針對教師學歷的可信度進行詢問,也可能要求提供系所教師學位受OHEC認可的證明。針對品質有問題的外國大學,泰國政府也會公告其官方不承認的外國大學名單(教育部,2016)。

國內的高等教育評鑑中心於2013年與泰國「國家教育標準與品質評估局」(Office for National Education Standards and Quality Assessment, ONESQA)簽署合作備忘錄,因此,我國高等教育機構之學歷基本上都受泰國高教司所認可。惟泰國公共服務局的網頁上,目前仍不見臺灣多數學校(Office of the Civil Service Commission, 2017)。

● 越南與菲律賓

越南與菲律賓的學歷認可沒有特別針對公務員加以規範,因此採取較為寬鬆的採認方式,基本上證明為當地國政府或評鑑機構所認可即可。

越南的外國學歷認可主要由教育訓練部(Ministry of Education and Training)之下的測驗與評鑑司(Department of Testing and Accreditation)負責,其認可的文憑項目涵蓋:中專文憑、高專學位、大學學位與碩博士學位。越南學歷採認必須付費,所有民眾都可申請,學歷認可大約需要30天,由測驗與評鑑司和相關部門合作,最後發文告知申請者。該局官方網頁指出,學歷認可也會經由兩國協議來決定。如果有成績單就必須提供成績單並加以翻譯,如果該學位課程沒有成績單,則必須提供其他相關文件。根據規定(Decision 77/2007/BGDĐT),學歷文憑認可程序最多為30天(Bộ Giáo dục và Đào tạo, n.d.)。政府要求公立大學新聘教師時都必須送件,當然這並不表示學校都會確實執行,而私立大學則未必。有時也會要求申請人必須自己到河內去辦理。

菲律賓高等教育委員會(The Commission on Higher Education, CHED)負責本國與外國高教學歷的認可(The Commission on Higher Education, 2016)。關於外國學歷的採認,目前基本上並沒有嚴格要求,申請者一般需要提供文憑的正本與影本,也須檢附由該國大使館所提供該校為該國合法立案成立之大學的證明。但如果是大學教職的聘任,學校在不確定時,菲律賓大學可能會發函向高教委員會尋求確認。

我國大學學歷獲東南亞國家承認  高教評鑑中心扮演關鍵促進角色

由上可知,外國學歷認證在上述五國的發展,主要可以分為由教育部門主導的資歷認可(越南與菲律賓)與資歷比對(印尼),以及由公共服務部門主導的公務員資歷認可(泰國、馬來西亞)。而東協區域內專業組織的認可不僅影響畢業生返國就業(Invest in ASEAN, 2017),甚至也影響大學教師海外學歷的認可(例如泰國與馬來西亞)。多數國家要求畢業生必須在該國全時求學,跨國雙學位或是共同學位未必會被接受。同時,學歷採認主要是為了在公務部門或是公立大學等機構就業。

在臺灣大專校院南向發展的同時,也必須關注東南亞國家高等教育的最新發展,並多方交流,協助他們了解臺灣高等教育的辦學品質。而高教評鑑中心自2005年成立以來,積極與國際評鑑組織交流,增加我國高等教育之國際能見度,在東南亞與南亞部分,也分別與菲律賓「大學與學院認可機構」(The Accrediting Agency of Chartered Colleges and Universities in the Philippines, AACCUP)、印度「國家評估與認可協會」(National Assessment and Accreditation Council, NAAC)、泰國「國家教育標準與品質評估局」以及馬來西亞「學術資格鑑定機構」簽署合作備忘錄或是學歷互認聲明(財團法人高等教育評鑑中心基金會,2013),對於我國高教機構學歷獲東南亞政府承認,居功厥偉。

系所層級評鑑對跨國學歷認可的重要性

但後續仍有許多可以繼續努力的部分,除國家資歷架構的建立以及我國專業領域協會爭取東南亞國家相關機構的相互認可外,在品質保證的層面,系所評鑑仍有其重要性,主要在於如菲律賓和馬來西亞等國,其教育部門所公布的本國認可名單,是以學位學程而非學校為單位。菲律賓官方網頁更依認可程度細分所有系所為五級,沒有通過認可的系所則加以排除。因此,該國大學對於學位學程評鑑的信任,可能高於學校層級評鑑。

再以越南來說,目前越南教育訓練部委託峴港大學(The University of Da Nang)以及河內與胡志明的國家大學設立三所評鑑中心,進行校務評鑑,評鑑結果作為核准各校招生人數參考。雖然如此,學校若想凸顯學校提供的高等教育品質,則會自行申請東協大學聯盟的學程評鑑,或是依照該學程評鑑指引來進行。

由此可見,系所層級評鑑有其重要性。而以筆者曾參與國立暨南國際大學與越南頂大跨國合作學位課程的規劃來說,越南的頂大也要求暨大必須提供相關系所(學位學程)評鑑證明,才有後續討論的空間。這是國內大學規劃與東南亞大專校院交流時,可以關注的議題。

◎參考文獻

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