財團法人高等教育評鑑中心基金會  

 

教學卓越架構(TEF)──英國大學教學評鑑之新制規劃
文/楊瑩
  淡江大學教育政策與領導研究所教授

英國高等教育的評鑑長久以來是採「教學」與「研究」分開評量的方式進行。首先,在研究評量方面,2014年英國引進「研究卓越架構」(Research Excellence Framework, REF)新制取代了實施已久的「研究評量作業」(Research Assessment Excersise, RAE)。英國高等教育經費補助委員會(Higher Education Funding Councils, HEFCs)開始依各校REF研究評量成績表現來核撥各大學之研究經費。

繼「研究卓越架構」之後  推出「教學卓越架構」

其次,為避免政府對大學教學經費撥款減少後導致大學重研究而輕教學之問題,英國主管高等教育的「商業、創新與技能部」(Department for Business, Innovation and Skills, BIS)2015年11月6日公布一份名為《發揮我們的潛能:教學卓越、社會流動及學生選擇》(Fulfilling our potential: teaching excellence, social mobility and student choice)的綠皮書,該綠皮書以「學生選擇」為高等教育的核心,並引進「教學卓越架構」(Teaching Excellence Framework, TEF)的方案構想,開放社會各界於2016年1月15日前提出諮詢(consultation)建言,俾供英國政府未來規劃提升大學教學品質與擴大弱勢學生入學機會及經費補助之參考(BIS, 2015)。

其實,英國BIS大學與科學部部長(Minister of State for Universities and Science)Jo Johnson早在2015年7月1日至英國大學校長協會(Universities UK, UUK),以「教學為高等教育制度之心」(Teaching at the heart of the system)為題進行演講時,即提出建構上述「教學卓越架構」之構想(GOV.UK, 2015)。Johnson部長提及,前任大學與科學部部長David Willetts曾在2015年6月18日接受《泰晤士報高等教育週刊》(Times Higher Education, THE)訪問時指出,教學可說是英格蘭高等教育至今的最大弱點,而且「教學品質是一未完成的事業」(Gill, 2015, June),這方面應該有所改變才行(GOV.UK, 2015; UUK, 2015b),保守黨於是在2015年勝選單獨執政後,即開始關注大學教學品質的提升,以確保學生在繳交高額學費後能享有物超所值且高品質的教學,同時雇主也能聘僱到具有其所需技能的畢業生。

Johnson部長在2015年11月6日公布此綠皮書時即公開表示,此綠皮書旨在「將學生選擇置於高等教育改革之軸心」,並計畫針對英國現有的高等教育制度進行重大改革。因此綠皮書開放諮商回應至2016年1月15日為止。

就在上述綠皮書收件截止的2016年1月15日當天,英國兩個重要的大學校長協會(UUK及GuildHE〔註1〕),以及高等教育品質保證局(The Quality Assurance Agency for Higher Education, QAA),都已對該綠皮書各自發表了其正式回應報告(UUK, 2016;GuildHE, 2016)。但是,英國政府在諮商回應截止收件的四個月後,才於2016年5月16日及19日公布了下述四項文件:

1. 彙整公布各界618個諮商之回應意見(BIS, 2016d)。

2. 針對TEF第二年要採取的計量公式(metrics)提出技術諮商報告書(Teaching ExcellenceFramework: Year 2-Technical consultation),並宣告對此諮商文件之回應,至2016年7月12日截止收件(BIS, 2016e)。

3. 針對各界意見研擬提出高等教育白皮書《知識經濟的成功:教學卓越、社會流動及學生選擇》(Success as a Knowledge Economy: Teaching Excellence, Social Mobility and Student Choice)(BIS, 2016c)。

4. BIS向國會提出《2016-17高等教育與研究法(草案)》(Higher Education and Research Bill, 2016-17)(BIS, 2016b)。

於下先簡扼說明上述綠皮書改革的規劃內容,其次摘述英國政府針對各界對綠皮書的回應所提出的高等教育白皮書(含針對TEF第二年要採取的計量公式提出技術諮商報告書),及其《高等教育與研究法(草案)》的主要內容。

英國綠皮書內容的改革重點

BIS在上述綠皮書所提出的改革構想方案中,有下述四大重要改革規劃:

● 建置「教學卓越架構」

1. 滿足學生對教學品質的需求

BIS在2015年綠皮書所提出的改革構想方案中,特別強調要透過引進「教學卓越架構」(TEF)機制的建置,讓大學關注教學品質的提升。BIS強調,由於大學研究經費之核撥是以REF的研究評量成果為依據,許多大學非常重視研究,但對教學之關注就較為不足,因此在2012學年大學學費政策改革之後,學生因必須負擔較高額之學費,就會關注學校對其所繳交學費之用途是否用在改善教學及學習環境。

同時政府強調,不僅學生會去檢視教學的品質是否物有所值(value for money),雇主也關注大學所訓練出的畢業生是否能符合就業場所對其技能之需求。而根據2015年高等教育學苑(Higher Education Academy, HEA)的學生學術經驗調查發現,在繳交9千英鎊的大學學生中,只有35%對其所接受的教學品質感到滿意或優良,覺得物有所值(引自BIS,2015);基此,BIS希望透過建置TEF,促使大學在注重研究之外,也要兼重教學品質的提升。BIS在此綠皮書中提及,建構TEF旨在讓學生對其所修讀的課程及教學品質能有充分資訊,增加學生選擇的機會。

2. 卓越的概念與評量公式

BIS在綠皮書中提及,雖然迄今無法將「教學卓越」此詞作明確的界定,也無法訂定統一的衡量標準,但該綠皮書指出,「教學卓越架構」中「卓越」概念,反映不同領域或學科多元層面表現的整體考量,此標準並非所有人都能達成,不同學生、機構或雇主對卓越之評價也有所不同,它可說是很多因素的綜合評量,也因此BIS計畫採用總體計量公式(metrics)來作整體評量。

依其構想,TEF量化指標計算公式(a set of common metrics)將包括:學校開放弱勢學生入學的數量、學生學習成效品質提升的情形、學生社會流動增加的情形、學生對教學之滿意度、學生輟學、退學率及學生畢業後之就業情形、學生畢業就業後償還貸款之情形、教師在準備教學上所花費的時間、學校對教學卓越教師的獎勵機制、對促進教師教學品質所提供的訓練或進修機會等。

只不過,TEF之教學評量將不會僅限於目前QAA所實施的「機構層面」(institutional level)評量,根據BIS的規劃,TEF的適用範圍將擴及各大學校院「機構層面」及所有「學科層面」(subject level)或課程的教學評量。

BIS在綠皮書中表示,TEF之進行將從2016年開始分年及分階段實施。第一年先以最初階的Level 1之評量為主,凡是已具有「成功的品質評量檢視成果」(successful quality assessment review)(註2)的高等教育機構均可視為Level 1通過;第二年開始,英國政府將開放TEF較高等級(higher level)評量之申請,而且會再進一步思考及規劃陸續提出有關TEF教學評量所應採計的規準及量化計算公式(the criteria and metrics used for TEF will develop over time),並研究是否應像以往教學評量一樣,每五年循環進行一次TEF的教學評量。至於第二年後,則由大學自行選擇是否要申請Level 2以上等級之評量。

BIS表示,未來TEF將會整合先前的教學評量經驗,持續發展更多的量化計算規準與公式(BIS, 2015, p. 23)。依其綠皮書所述目前的構想,TEF的教學評量結果將來是以分成四等級(4 levels)來評定,但各高教機構何時開始申請進行較高等級TEF的評量,則授權由各校自行決定。

3. 學校資訊透明化

不過,此綠皮書亦提及,要進行量化資料的審核,其前提就是要各校先做好資訊公開及透明化的工作,TEF將不再調查或請學校填報相關數據,而係採用教育部(Department of Education, DfE)、大學校院入學申請服務處(University and Colleges Admissions Service, UCAS)、高等教育統計局(Higher Education Statistics Agency, HESA)、全國學生調查(National Student Survey)、英國學生參與情形調查(UK Engagement Survey)等政府既有的統計數據或調查單位既有資料庫各年度的數據作為評量計算依據。同時BIS表示,進行TEF較高等級的評量究竟應該採用哪些指標或數據,預定將放入其在2016年之後的諮商文件,屆時將再請各界提供諮詢建言。

4. 評量結果擬與學費掛勾

TEF也將鼓勵大學在傳統的學位畢業考(final exams)之外,增加改採以13點級分(13-point scale)的成績平均分(Grade Point Average, GPA)作為審核學生就學期間成績表現評核之依據。英國政府表示,在TEF評量結果有優異表現之大學將可依據通膨指數調整其可徵收的學費高限,TEF評量結果不佳的學校,將冒險損失其可有之額外收入及影響政府對其之經費補助。

● 成立新的「學生辦公室」

BIS在此綠皮書中表示,將裁撤現有之「公平入學辦公室」(Office for Fair Access, OFFA),將其業務職掌與英格蘭高等教育經費補助委員會(Higher Education Funding Council for England, HEFCE)合併,改組成立一個新的「學生辦公室」(Office for Students, OfS),此新的OfS將主管英格蘭地區的高等教育品質保證、教學卓越架構、學生開放入學、社會流動與畢業生進入就業市場等工作,換言之,OfS成立後,有可能將接掌原QAA之教學評量業務,取而代之;為此,政府也將採取政策鬆綁,透過建立一套高等教育機構新設之審核機制,為在英國有意新設高等教育機構者,加速為其提供一個能有自己頒授學位之權力或改制為大學的機會。

不過,對於HEFCE原來所負責的大學教學與研究經費分配之工作,綠皮書中明白表示將不會交由OfS接手;反而,此綠皮書提供下述兩方案供各界討論:一是由新的OfS根據高等教育部長的指示信函來分配教學經費,另一是由BIS直接提供大學經費(UUK, 2015a)。因此,很明顯的,依BIS規劃,OfS日後將主要扮演大學執行政府政策的監督者角色,即使其具有經費分配之功能,但將不再扮演以往HEFCE在執行經費分配時的「緩衝器」(buffer),而變成是一個隸屬於政府行政管轄的單位

● 擴大招收社會弱勢家庭背景子女入大學就讀的機會

在擴大招收社會弱勢家庭背景子女入大學就讀的策略規劃方面,此綠皮書再次重申英國首相所提擴大透過教育促成社會流動的目標。其中較具體的目標有二:

1. 在過去五年內社會弱勢家庭子女進入大學之比率, 雖已從2009年的13.6%增至2014年的18.2%,但BIS希望到2020年時能再增至27.2%(即與2009年相比,約增加一倍)。

2. 在2020年時要將黑人及少數族裔子女進入大學之比率提升至20%(即增加約19,000人)。

同時,為確保增加學生之入學機會,英國政府支持UUK組成一個能在此方面領導各校的「社會流動諮詢小組」(Social Mobility Advisory Group),協助各大學規劃達成目標的有效策略。

● 簡化英國大學研究經費補助之制度

此綠皮書提及,未來要簡化英國大學研究經費補助之制度。BIS表示,在大學研究經費的核撥方面,將仍維持現有的雙軌制(dual support system),一方面繼續依REF評量成果核撥大學研究經費,另方面也會將近年來針對英國各研究委員會檢視報告所提之建議,納入未來進一步將研究經費核撥制度再予簡化的政策改革之考慮事項。

UUK、GuildHE及QAA對綠皮書內容的重要回應

1. 均支持BIS強調大學在重視研究品質外,亦應重視教學品質之確保與提升的政策。

2. 均支持BIS所提在調整高等教育學費之際應重視學生權益及擴增弱勢學生入大學受教機會的主張。

3. 均認可及同意BIS提出的TEF新制對促進大學提升教學品質有其正面功效,且認為建構TEF新制確可讓教學優良之教師有發揮潛能之機會。

4. 均認為既有的QAA長久以來在辦理高等教育的教學評量方面具有豐富經驗,是個值得繼續維持的單位,不宜驟然裁撤。TEF建制後新成立的OfS應在與原有QAA合作的情況下,共同負責英國高等教育的教學評量。

5. 對TEF的教學評量採四等級(4 levels)來評定,且對在TEF評量等級取得優良成績的大學,BIS有意放寬其大學學費徵收高限的作法表示反對。UUK認為TEF的評量結果應該是訂定一個符合基本品質保證、入學機會及學生保護要求的基礎門檻,且建議對達到此基本門檻之大學,只能允許其依物價或通膨指數放寬學費徵收的高限。

6. 強調新設立的OfS應該仍是一具有獨立自主權的單位,而非政府的直接隸屬單位,其所進行的高等教育評量或經費分配功能仍應維持以往HEFCE的自主運作特點;UUK甚至建議,此新單位名稱不應只是「學生辦公室」而已,UUK建議應該改為「學生與高等教育辦公室」(Office for Students and Higher Education)。此新單位之功能應包括檢視教學評量與研究評量,並獨立於政府管轄之外,負責高等教育的教學與研究經費分配。

7. QAA原則上支持BIS所提建置TEF機制,以確保英國高等教育品質的構想,但對綠皮書中未來高等教育品質保證的評量有意轉變為類似「認可制」,且採取「輕觸式」(light touch)檢視,對高等教育機構依量化公式,達到基本門檻即可視為通過的規劃,公開表示反對,建議未來應以「正確觸碰」(right touch)的規則來執行高等教育品質保證;同時,QAA雖同意未來在評量時可依綠皮書之規劃,採用量化公式,但堅持既有的專家小組實地評量或檢視仍應存在,並與量化評核公式之使用均衡並重。

且QAA認為,既然TEF評量結果仍傾向採「等第制」,則建議未來高等教育品質保證機制應與TEF新制的教學品質中對第四等級(Tier 4)所列出的要求標準加以整合,而且新的高教品質保證機制應充分徵詢英國全國性相關代表單位、協會或團體及既有專家的建議。

高等教育白皮書及《高等教育與研究法草案》

上述白皮書及《高等教育與研究法(草案)》之內容重點包括:

● 建立一個新的高等教育競爭市場

所有的高等教育機構,不論新舊都必須面臨公開的市場競爭,每所學校均需在高等教育機構註冊局(The Register of Higher Education Providers)登記註冊,政府不再只保護或贊助既有的大學。透過政策鬆綁,政府將鼓勵新大學之設立,只要其教學品質達到TEF規定的標準,在成立滿三年後,政府將同意授權其具有自我頒授學位(Degree Awarding Power, DAP)及改名為「大學」(University Title, UT)之權力。在此競爭市場下,所有的大學均應力求創新及品質的提升,並培育出能促進英國經濟成長的畢業生,以有助於英國知識經濟的成功達成。

● 各大學須充分公開相關資訊

為使學生能夠做最佳的入學選擇,所有大學均須將其教學相關(包含所有課程之安排、各類含輟、退學、弱勢族群等學生人數、學位之頒授、收費標準、教學環境、經濟支持、職涯準備、學生學習成效及畢業生就業情形等)資訊公開及透明化,並方便各界(含學生及企業雇主等)搜尋及了解該校辦學情況。

● 確定英國政府原規劃的擴大開放弱勢學生入學機會

其具體目標為:

1. 社會弱勢家庭子女進入大學之比率,至2020年時能增至27.2%。

2. 黑人及少數族裔子女進入大學之比率至2020年時提升至20%。

● 將現有的10個政府夥伴單位減為二個

1. 新設OfS,此單位是將原OFFA與HEFCE合併改組而成。BIS並接受UUK之建議,決定OfS不會是直屬政府的官方部門,而將之定位為「非屬政府的半官方單位」(non-departmental public body),下設「公平入學主管」(Director of Fair Access)一人,其經費將主要依賴各會員(高教機構)的會費,政府補助之經費將占少數。其會費繳交標準雖尚待高教機構討論,但基本上會依學校規模而異,OfS組織架構規劃如圖一所示。而由於OfS的設置將涉及國會對現有法規之修正,白皮書中提及,可能要到2018/19學年度,OfS才能開始正式設置與運作。

圖一 英國學生辦公室(OfS)組織架構圖

2. 新設「英國研究與創新單位」(UK Research and Innovation, UKRI),以法人(Corporate)身分設置,且BIS表示,英國既有的七個研究委員會(research councils)、創新研究所(InnovateUK)、英格蘭研究委員會(Research England)等單位將成為隸屬於此法人之下的委員會,共同負責高教研究經費的核撥,其組織架構規劃如圖二所示。

圖二 英國研究與創新單位(UK Research and Innovation, UKRI)架構圖

● 建立教學卓越架構與學費調整機制

TEF之建置將採分階段之方式逐步建立。目前TEF的判斷將依據一套由專家同儕、學生和雇主等共同審議後訂定的量化公式(metrics)及學校的簡短書面報告為基礎。

此TEF新制付諸實施的腳步,將比綠皮書規劃的期程略緩,將由原來綠皮書規劃的三年期程,延長為四年。第一年將從2016/17學年開始實施,原則上TEF評量結果將分成下述三等級(3 different TEF ratings)呈現:(1)滿足期望水準(Meets Expectation);(2)卓越(Excellent);(3)傑出(Outstanding)(BIS, 2016e)。且TEF第一年計畫以QAA已實施的機構檢視教學評量為依據,只要達到「滿足英國期望標準」,就算通過;第二年開始,將以志願的方式由學校申請,對達到Level 2規定的教學品質門檻的學校,政府將允許其在2017/18學年度起隨物價指數調高學費高限。

如前所述,對TEF第二年要採取的metrics公式,BIS同時另提出一技術諮商報告書開放各界提出意見,此諮商報告書針對TEF第二年之計量公式考慮的指標包括三大面向: (1)教學品質(Teaching Quality); (2)學習環境(Learning Environment);(3)學生學習成效及收穫(Student outcomes and Learning Gain),其具體指標如表一所示(BIS, 2016e)。同時,此技術諮商報告書中指出第二年以後的TEF教學評量,將參考QAA等單位意見,與原來綠皮書強調以量化公式計算為主的規劃略作更迭。第二年以後的TEF除量化數據外,還會邀聘相關領域學者專家及學生代表組成實地訪評小組(review panels)進行實地同儕檢視(peer review)。各高教機構一旦獲得TEF第二年之評量通過,其評量結果的有效期最多為三年。

表一 英國TEF第二年之教學評量架構

另外,在TEF執行的第三年,將開始試辦TEF學科層面(disciplinary level)的教學評量。更重要的是,BIS在此白皮書中表示,一旦TEF建制後,英國政府未來大學教學經費的核撥,將首度開始改由OfS以教學評量結果為依據來作分配。經TEF第三年教學評量結果通過之高教機構,其可調漲的學費高限將與其評量結果掛勾,對僅獲「滿足英國期望標準」之高教機構將允許其依物價指數的50%調漲其學費高限,若獲「卓越」或「傑出」評量結果之高教機構,則准該校依物價指數的100%來調漲其學費高限。但若一高教機構TEF教學評量結果所獲之等第下降時,則英國政府將要求該校調降學費。換言之,各校可調漲學費之幅度將依其TEF評量結果而有不同之標準(differentiated fee cap)

至於TEF實施的第四年,則將以第三年試辦的結果為依據,來開始普遍全面推動各高等教育機構學科層面的教學評量,而此第四年的教學評量除評審大學部課程的教學品質外,還包括以修課為主的研究所課程(taught postgraduate courses)的教學品質。

尤其,因英國政府有意建立一個公開競爭的高教市場,讓新、舊大學均在同一基礎上公平競爭,要求各校均註冊登記,並將高教機構分為「註冊的」(Registered)、「核可的」(Approved), 及「核可調整學費高限的」(Approved〔Fee cap〕)三類。所有大學均須註冊,並自主決定是否接受TEF之教學評量,且TEF新制第二年開始,是採志願的方式由學校申請,因此這項決定也與綠皮書原以五年為一循環週期的規劃不同。

依白皮書的規劃,英國政府將不再延續以往依固定年限循環週期的方式來辦理教學品質的評量,反而是由學校自己決定是否及何時要申請其地位或機構類型之認可;或只是當學校前次的評量結果有需要關切改善時,政府才會要求其接受評量。

英國政府將TEF評量通過與否與學校可否調整學費綁標,可說是其之所以不擔心學校不接受TEF評量之關鍵

● 擴大學生貸款適用對象

此白皮書指出,隨2012年大學學費調漲而改革的學生貸款新制,僅適用於英國大學部學生,為加強對學生就學之經濟援助,英國政府決定將學生貸款適用範圍逐步擴大,從2016/17學年度將擴及碩士研究生,但碩士生可申貸學費金額高限為10,000英鎊,至2018/19學年度將再擴及博士研究生,但博士生可申貸金額高限為25,000英鎊。

  ● 允許新設的高教機構,在有簽訂入學協議的前提下,得將學費由現行的6千英鎊調高至9千英鎊。

  ● 降低現行需有1千名學生方得申請改名為大學之規定門檻。

  ● 要求所有的高教機構均應先針對萬一該校面臨退場危機時,訂定如何保護或支持學生權益的明確計畫。

  ● 將高等教育機構學位授予權及改名為大學之審核,由原來的樞密院(Privy Council)改為OfS。

簡言之,以往英國高等教育「教學」與「研究」分開進行評鑑的原則仍將繼續,且TEF新制實施後,政府對各大學「教學」與「研究」經費的補助,將正式開始改為分別以其教學及研究評鑑結果為依據。只不過負責主辦「教學」與「研究」評鑑的單位將改為由兩個新的單位(教學評量:OfS;研究評量:UKRI)分別負責。而且透過建立公開競爭的高教市場,英國政府要求既有的舊大學也須向註冊局註冊,共同為英國經濟培育所需之人才,將英國建設為成功的知識經濟體。

高等教育組織再造  QAA存廢引關注

英國高等教育的品質保證制度長久以來在國際學術圈享有極高聲譽。其著名的「教學」與「研究」評量雙軌分開運作,及其以評量結果作為高等教育經費分配參考依據的體系,也是舉世聞名、常為各國參考借鏡的對象。英國政府在2014年引進「研究卓越架構」(REF)之後,2015年接著提出建構「教學卓越架構」(TEF)的規劃構想,並有意透過HEFCE與OFFA的改組與合併,進行其高等教育的顛覆性重大改革與組織再造。

雖然英國政府公布的上述綠皮書及白皮書均是以英格蘭為主要改革適用範圍,但因其所提出的改革構想涉及英國整體高等教育制度(含其他地區如威爾斯、蘇格蘭、北愛爾蘭三地)的根本性變革,特別是其提議裁撤OFFA與HEFCE,將此二單位合併改組成立一新的「學生辦公室」,對此項行政組織之改革,UUK雖曾表達不同意見,建議改為「學生與高等教育辦公室」,但其建議並未獲採納;UUK也表示,QAA長久以來在高等教育的教學評量方面有豐富的經驗及是值得繼續維持的單位,TEF建制後新成立的OfS,應在與原有QAA合作的情況下共同負責英國高等教育的教學評量。但白皮書對QAA之存廢並未多著墨。

由目前公布之白皮書觀之,未來英國教學評量及教學經費分配的工作都將交由OfS負責,因此,UUK此項建議似未獲採納。未來英國政府組織之再造,不僅將影響英國各地高等教育經費補助機制的改革,且因原支應QAA經費的HEFCE都遭裁撤,故極有可能還涉及QAA未來之存廢。

尤其因目前英國不同地區高教經費補助委員會對教學與研究經費補助之計算標準並不完全一致,BIS所彙整的回應報告及其因應提出的白皮書,英格蘭政府均提及TEF改革應以全英國為適用範圍,但此白皮書所提改革規劃構想是否能落實,自主性甚強的蘇格蘭、威爾斯及北愛爾蘭三地區政府是否會隨英格蘭地區起舞,將其行政部門及高等教育品質保證機制作類似的因應改革,有待日後的觀察。

◎附註

1.GuildHE主要是由1992年後由多元技術學院改制為大學校院的校長組成的協會。

2. 「具有成功的品質評量檢視」即指在QAA現有之教學評量,已獲得「滿足英國期望標準」(meets UK expectations)以上等級成績者。

◎參考文獻

楊瑩(2016年4月)。英國引進「教學卓越架構」(Teaching Excellence Framework)的新制規劃。「Learning to live together& Comparative Education」國際研討會發表之論文,香港教育學院。

楊瑩(2016年5月)。英國大學學費政策與品質保證制度之最新改革。105年度教育學門比較教育及高等教育專題研究計畫成果發表會發表之論文,淡江大學臺北校區。

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