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高齡化社會發展一流大學的挑戰:策略的延續與轉型
文/米澤彰純
  名古屋大學大學院國際開發研究科准教授
 /侯永琪
  輔仁大學教育領導與發展研究所教授兼國際長
譯/蔡小婷
  輔仁大學管理學院組員
  國立臺灣師範大學教育研究所碩士

過去十年以來, 「世界級一流大學」(world-class university)一詞蘊含著一所大學如何發展經營,以與全球其他高等教育機構競爭長短之意涵。許多學者認為,「世界級一流大學」必須具有優良的品質,例如卓越的研究與教學、傑出的教授與學者、聰穎的學生、學術自由,運作良好的管理機制,足夠的設備、充裕的財務資源,以及國際視野。更進一步來說,「世界級一流大學」不可避免地,就是研究型大學(Altbach, 2007; De Maret, 2007; Feng, 2007; Salmi, 2009)。事實上,近來躍升於「世界級一流大學」之列並不是大學如此自我宣稱就足以算數的(Salmi, 2011, p. 323),還必須透過國際大學排名系統才能驗明正身。

亞洲各國紛紛追求卓越  發展世界級大學

亞洲高等教育系統面臨了高等教育競爭全球化的潮流,尤其對於經濟與高等教育發展起步較早的臺灣與日本來說,更是新的挑戰。這些挑戰包含高齡化社會、政府預算遞減、新的公共管理模式,以及高等教育質與量之間的不平衡落差。這些環境因素與趨勢促使高等教育機構追求卓越以得到國際認可。在此同時,國與國之間的競爭逐漸升溫,亞洲的已開發與開發中國家紛紛將「追求卓越」與「建立世界級大學」作為發展策略。

為了建立「世界級大學」,亞洲政府紛紛推動「追求卓越計畫」(Altbach, 2010, June; Hou, Ince, & Chiang, 2012; Marginson, 2010; Neubauer, 2010; Shin, 2009)。位處東亞與東南亞的中國大陸、日本、臺灣、韓國、馬來西亞、新加坡與越南均已制訂與發展「世界級一流大學」的相關策略。

高齡化與少子化  衝擊世界級一流大學的發展

然而,在這些國家中,如經濟發展較早的日本、臺灣、新加坡與韓國,均已開始面臨人口高齡化的問題,中國也同樣有未來人口急遽老化的壓力。「全球老化觀察指數」(Global Age Watch)顯示,在2012年,日本有31.6%的人口超過60歲,香港為19.4%,韓國為16.7%,新加坡為15.5%,臺灣為15.4%,中國大陸為13.3%。同時,這些地區的生育率也偏低,根據美國中央情報局出版的《世界概況》調查,2013年新加坡的生育率只有0.79,澳門為0.83,臺灣與香港為1.11,韓國為1.24,日本為1.39,中國大陸為1.55。

日本與臺灣較早步入高齡化社會,「世界級一流大學」的發展卻十分仰賴人力資源的充裕性與品質,而人口老化、生育率過低即成為這項政策的挑戰。日本的高中畢業生已從1992年的205萬滑落至2013年的123萬;而臺灣在2016年的高中畢業生也將驟減,屆時小型大學或教學型大學將會面臨關閉的命運。

同時,高齡化社會的經濟發展也會面臨困境與瓶頸。當勞動人口減少、高齡人口增加,GDP也會隨之降低(Komine & Kabe, 2009; Ogawa, Kondo, & Matsukura, 2005),因此高齡化社會的公共預算無法提升,教育預算也會受到人口老化隨之而來的大量醫療需求而受到影響。

當人口老化,國內人力規模縮小,資源變少,都是追求卓越與建立「世界級一流大學」的阻礙,即使是國內的頂尖大學,在招生上也不易持續維持同樣的學生品質。因此,大學必須強化教育品質吸引本地學生,或招收更多國際生以彌補少子化所空出的名額。以英語為官方語言的新加坡已開始招收國際學生(National Population and Talent Division, 2013),但對大部分亞洲國家而言,建立國際化的世界級大學,必須克服語言與地理位置的障礙。此外,為了建立「世界級一流大學」,必須投入大量的資源於學術研究,但即使有足夠的財務資源,高齡化社會也未必能有足夠的年輕人才與教師支持研究發展。因此,亞洲的大學與全球的大學競爭策略,多採用更深入的國際化,例如以英文授課、以英文發表國際期刊論文,或推動跨國研究合作等。

建立世界級一流大學的預算補助架構

近年來,臺灣與日本在維持與強化全球競爭力方面面臨了許多挑戰(Yonezawa, 2012)。對高等教育體系來說,人口老化造成的經濟衰退問題被視為是最嚴厲的挑戰。然而,為了強化全球競爭力,兩者的政府都必須投入高知識與高專業的人力,以發展學術研究與科學技術。同時,亞洲地區的高等教育同樣競爭激烈,新加坡、馬來西亞、印度與中國吸引了世界各國的人才前去,臺灣與日本面臨更大的競爭壓力。

在公共預算的配置上,臺灣與日本都加速採用了「高淘汰、高挹注」(selection and concentration)的方式,高等教育的預算分配也同樣如此。過去公共預算管理常見的「逐項分配」(piecemeal)或「累加分配」(incremental)的原則已漸漸不再採用。在臺灣與日本,「高淘汰、高挹注」的預算分配原則也意味著整體資源的減少。

日本經驗

● 從漸進累加到專案專款

日本過去傳統的公共預算配置是採「漸進累加制」(incrementalism),亦即每年的預算會逐年增加,但這樣的方式僅適用於經濟成長穩定的時代。1980年代開始,新自由主義抬頭,日本政府改變了預算配置的方式,一方面設定預算上限,另一方面實施競爭式的申請方式(Asonuma, 2002)。1990年代開始,政府雖然提升了投資於科學與科技發展的經費,但其公共預算均以專案專款的形式配置。

2001年,日本文部科學省(相當於教育部),宣布要使30所大學發展成世界級大學。政府提供了大量的專案專款,包含21世紀卓越中心(21st Century Centers of Excellence)(2002年至2009年)、卓越全球中心(Global Centers of Excellence)(2007年迄今),以及躍升世界計畫(World Premier International Research Center Initiative)(2007迄今)。

● 上限下修政策的實施

2004年,日本政府於較有潛能的國立大學內實施「六年計畫」,並明言資源的分配會根據學校的發展與績效表現而定。隨後,日本政府又實施國立大學每年預算「上限下修1%」(-1 percent ceiling)的政策,即使是頂尖的研究型大學也適用於此。雖然日本的頂尖大學收入每年均有增加,但多是因為學校致力於在政府補助與學費之外增加外部收入,例如向日本學術振興會(Japan Society for the Promotion of Science)申請研究經費。2009年以來,即使經過執政黨與政策的更迭,高等教育經費「上限下修1%」的配置條款始終不變。

自2011年3月11日「東日本大震災」發生以來,大量資金投入救災與重建,其他公共預算急遽減少,國立大學教職員甚至被減薪8%(至2014年3月為止)。2013年,日本政府再次刪減並重新配置高等教育預算,以14個專案專款的方式,由國立大學提出申請。新的預算分配模式已加速了大學的變革。

● 多元型態的預算分配模式

日本政府同時也實施另一種資金分配模式以支持大學的教育活動。不同於上述的預算政策均針對國立大學,此預算的分配對象較廣,包含國立大學、區域型公立大學,以及區域型私立大學。

多元型態的預算分配模式、追求卓越、辦學績效之間的關係,在日本高等教育體系中是十分盤根錯節的。政府聲稱多元型態的預算分配方式能使大學發展多元化,但日本民主黨執政時期(2009-2012),這些專案專款的預算卻成為被縮減的對象。

● 超級全球大學計畫的啟動

2014年起,日本政府啟動「超級全球大學」(Super Global University)計畫,預期在10年內有10所大學進入世界百大之列,20所大學在學科領域中能與全球大學競爭。然而,對於預算縮減與負債壓力龐大的日本政府,「高淘汰、高挹注」的預算配置模式可能是唯一的方式了。

臺灣經驗

近年來,臺灣政府也採用了「高淘汰、高挹注」的方式來配置預算。臺灣的公立學校是由政府設立,並採用官僚體系的方式管理。雖然私立大學的經費主要來源是學費,也同樣由教育部管控,包含學生註冊、學位設立以及教師聘任。2002年,政府成立高等教育審議委員會,目的在提升臺灣高等教育邁向卓越。為此,2003年委員會決定專款挹注幾所大學與研究中心。之後教育部推動了三種型態的「卓越計畫」:發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫(2005-2016)、教學卓越計畫(2005-2014)及典範科技大學計畫(2013-2016)(教育部,2013b)。

● 邁頂計畫的流變

「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」是最主要的計畫。2006年啟動第一階段,目標為五年內至少一所大學躋身世界百大,10年內發展出至少10所優異領域、亞洲一流的頂尖研究中心(Hou, Ince & Chiang, 2012)。第二階段於2011-2016年實施,計畫名稱也改為「邁向頂尖大學計畫」。此階段的計畫目的延續自第一階段,且預算的分配視第一階段的成果而定。整體而言,計畫預期的成果為:加速頂尖大學國際化,擴展學生之世界觀;提升大學研發創新品質,強化國際學術界之影響力與能見度;積極延攬並培育人才,厚植國家人力資源;強化產學合作,促進產業升級及提升國家競爭力;回應社會及產業需求,培育頂尖人才(教育部,2013b)。

● 教卓計畫的發展

教學卓越計畫則著重於教學品質的強化與課程改革。獲得計畫補助的大學,必須優化學習與教學設備,同時發展內部的學生學習品質管控機制(教育部,2014)。目前教卓計畫已進入第三階段(2013-2016),此階段的重點在於「學用合一」,意即大學須將產學合作、產業實習融入課程設計與修課學分,進一步培養產業界人才。截至目前為止,已有30所大學申請到這項預算。

● 典範科大的催生

另一項邁向卓越的計畫為「典範科技大學計畫」,則以技職體系為主要補助對象,目的是「引導科技大學建構產業創新研發的環境,帶動產學合作人才培育及智慧財產加值的效益」(教育部,2013a)。獲得補助的學校,除了促進產學合作與研發外,也應提升實務與技術方面教學的品質,以提升學生的實作能力及競爭力。在此計畫的要求下,學校必須根據自身的特色成立育成與創新中心,藉此強化臺灣本地產業的發展。

● 大學國際化的策略

2011年,馬英九總統提出兩個臺灣高等教育國際化的提升策略:使臺灣成為亞太地區高等教育的中心,擴大招收境外生。政府鼓勵大學開設以全英文授課的學位學程,並預期2020年能夠招收到120,000位境外生(Welch, 2012)。政府認為邁向世界一流大學的過程中,國際化人才為關鍵因素,因此獲補助的大學必須於大學部與研究所層級中各成立至少一個以全英語授課的學位學程,而研究型大學另需提供以全英語授課的博士班。

全球化競爭的挑戰

面對全球化的大學競爭,臺灣與日本為了提升高等教育體系以達到世界一流,均採用「高淘汰、高挹注」的預算配置方式,執行重點在於國際化與研究環境的優化。

● 「高淘汰、高挹注」的預算分配策略

日本政府採用「高淘汰、高挹注」的預算配置模式之趨勢越來越明顯。2012年,文部科學省為加速大學改革與整併,要求國立大學重新檢視其辦學宗旨與使命目標,先由工程、教育與醫學領域開始,之後便擴展到所有國立大學,尋求可能的整併對象。

2012年12月,日本的自由民主黨獲得政權後,預算分配集中於少數大學的趨勢更為明顯。該黨研擬的「日本復興策略」(Japan Revitalization Strategy)提出2023年應有10所以上日本大學進入世界百大,隨之政府便推動「研究型大學能量提升計畫」,挑選22所國際化研究活躍的大學,補助64億日圓。至2016年,第三輪的「六年計畫」將會結束,之後預算的分配有可能更為集中。

此外,日本高等教育體系在吸引外國人才,以及社會與教育體系國際化等方面均面臨挑戰。2008年,日本政府推動「Global 30」計畫,預計2020年前要吸引30萬國際生前往日本就讀,並挑選了13所優秀的公私立大學強化其國際化。2012年,日本政府更進一步啟動日本學生海外就學計畫,接受大學提出申請與計畫書,預計在2020年,海外留學生人數將從現在的6萬提升到12萬。

在臺灣方面,也同樣持續「高淘汰、高挹注」的預算配置模式。臺灣政府強力提升大學的國際能見度,並發展學術品質,而臺灣的高等教育在全球排名也有所提升(陳振遠等,2010),有8所大學進入前500名大學。雖然政府設立了三大邁向卓越的計畫,但約有85%的資源是挹注在「邁向頂尖大學」計畫中的少數學校。

● 薪資與配套是吸引人才的關鍵

許多成功的大學都認為,「建立一所頂尖的研究型大學,最關鍵的因素便是吸引、聘任、留駐頂尖的人才」(Salmi, 2011, p. 326)。亞洲的大學也深諳此道理,中國、香港、新加坡在此方面不遺餘力。雖然臺灣與日本支付給大學教授的薪水在其社會環境中已算較高,但其行之有年的傳統薪資結構與管理方式都過於僵化,使其在吸引國外人才的力道上,往往不及其他亞洲國家。

2009年,臺灣教育部在大學啟動了「彈性薪資」計畫,其用意在於吸引優秀的國外學者,同時留住傑出的本地學者。然而,這項計畫並沒有達到預期的成果,主要原因在於臺灣法規對於外國人來臺工作方面限制頗多(Ministry of Labor, 2010),例如:無法享有健保、子女就學沒有補助、來臺的配偶不能工作等,大大影響了優秀國際學者在臺任教的意願。至2012年,僅約有1,077位外籍教師來臺教授大學課程(淡江大學,2013)。根據統計,2011年接受邁向頂尖大學計畫補助的學校共聘任了86位外國學者,僅占大學「彈性薪資」計畫下7,435名學者的1%。受惠於這項計畫的大學與外國學者,其實十分有限。

在日本,政府於2004年起開放國立大學能設定自身的薪資架構。東北大學率先為研究傑出的教師提升薪資。2013年,京都大學決定以約聘方式長期聘任100名國外教師,以英文教授通識教育,並從英國聘請研究傑出的學者。

排名問題與國際化

近年大學排名的興起廣受矚目,但以此作為大學辦學品質與成效的評估工具是否適切,則引起非常多的討論。全球大學排名不可避免地造成臺灣各大學間激烈的競爭,也在被挑選與沒被挑選到的大學間引起了資源排擠的緊張張力。當一所大學取得的資源越多,其在全球的大學排名可能就越佳,這也意味著其他資源較少的教學型或技職型大學必須擔心其排名落後,並在臺灣高等教育體系中被邊緣化。當臺灣有越來越多大學慢慢擠進全球前500大之列,政府的經費挹注已經有所成果,朝此發展的方向也更明確,促使教學型與技職型的大學開始追求「教學卓越」、「技職卓越」為辦學目標。但根據2010年行政院研究發展考核委員會的調查顯示,許多高等教育界的學者擔心邁向頂尖大學計畫會使臺灣高等教育階層化的情形更為嚴重。

日本則推動許多強力措施,期望未來有10所大學躋身全球百大之列,雖然排名的指標與日本頂尖大學的辦學宗旨與目標並不相符,但他們仍舊深感來自政府與全球競爭的壓力。

為了在排名上與全球大學競爭,提升國際化的形象似乎成了最快速的捷徑——尤其當東亞地區的大學在國際化指標方面依舊遠遠落後其他大學時。一所頂尖的大學,其培育出來的學生應是能在全球工作的國際化人才,而教師的國際化知能與英語授課課程可促成此目標的達成(Hou, Morse, Chiang, & Chen, 2013)。當大學從地區/國家躍升至全球層級,教職員需要足夠的知能與適切的態度來面對國際化與多元化的環境(Nellis & Slatter, 2013, p.71)。但就目前臺灣與日本的經濟環境及大學教職員現有結構,全英語授課的專業課程往往不易推展(Byun et al., 2011; Coleman, 2006; Wächter & Maiworm, 2002)。然而高等教育國際化是大學成為世界一流的重要關鍵,在全球競爭的壓力下,臺灣與日本的大學國際化發展已經到了必須更全面的階段。但大學教師跨文化知能的提升、全英語授課課程的推廣、多元觀點設計的課程等,都還是有待突破的挑戰。

邁向全球卓越的策略大考驗

臺灣與日本同樣都面臨高齡化社會形成整體人力資源與財務資源衰減的問題,使其在追求「世界級大學」的資源分配策略上,加速了「高淘汰、高挹注」預算配置模式的發展。「高淘汰、高挹注」的經費競爭模式,也使得高等教育體系在過去10年以來,於內於外都承擔了不小的壓力,雖讓資源挹注在政府認為有潛力與全球競爭的大學中,但同時也使其他多數大學與其教職員面臨到資源縮減的威脅。此舉亦有可能造成高等教育體系對於排名及績效指標極大的抗拒,畢竟排名的結果往往來自設計不完整且主觀的指標;但從另一方面來看,媒體、政治人物與政府,往往十分依賴全球大學排名的結果,以此作為他們評估高等教育投資與施政的成果。

綜合而言,臺灣與日本的高齡化社會仍有許多挑戰亟待克服。首先,為了在全球化的知識經濟中維護國家競爭力,應提供教育充足與穩定的預算。再者,相關單位以大學教育促進社會人力資源發展的策略(如提升教職員國際競爭力、研究與教學等),應提供清楚明確的藍圖。此外,政府應重新思考自身的角色與定位,大學之所以能成為一所「世界級一流大學」,需要更高的機構自主性與財務支援為發展條件。最後,大學必須具有符合國際化內涵的資訊透明度與績效責任,擴大資源的來源至國際。

經過多年來的努力,臺灣與日本政府藉由多項邁向卓越的政策,企圖使國內的頂尖大學在全球大學的排名上有一席之地。雖然這些努力已有不錯成果,但在競爭激烈的全球大學排名舞臺上,邁向卓越的策略該如何持續及與時俱進的轉型,仍面臨著許多考驗。(本文譯自作者所著之Continuity and transformation: Continuous challenges for world-class status among universities in Taiwan and Japan as aging societies 一文,詳見參考文獻)

◎參考文獻

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