財團法人高等教育評鑑中心基金會  

 

我國高等教育評鑑制度的回顧與前瞻
文/王如哲
  高等教育評鑑中心執行長

臺灣高等教育評鑑制度的發展是近二十年的事,其中最突破性的進展即是第三方外部品保機構的出現,透過政府與大學之外的第三方,建立高等教育外部品保與評鑑體系。

以協助學生為本  起源於美國的第三方外部品保制度

這樣的發展並非臺灣所獨有。觀諸世界各國的歷史,高等教育原本是一個較為鬆散的學術組合,透過大學各自的學術運作,自主決定許多事務,並無「評鑑」的觀念。直到一百多年前,美國才開始建立大學評鑑制度,但最初目的並非為了檢核大學教育的品質,而是希望透過外部評鑑,讓大學生跨州或跨校就讀的學分與學位可以互相採認,以有助於建立更完善、可相互銜接的學位體系。

由上述高教評鑑的發展脈絡可知,教育的目的最重要仍應回歸到學生,對學生有幫助。之後,美國高教評鑑制度的發展慢慢演變為以聯邦政府的補助資格當作門檻,走向最低限度要求(minimum requirement)的概念,換言之,只要達到最起碼門檻的標準,即能通過認可,評鑑認可制於焉形成。

高教普及化  促成歐亞地區外部品保制度的發展

至於美國以外的地區,高教評鑑制度的發展則緩慢許多。歐洲雖然是現代大學的發源地,但高教評鑑制度直到二、三十年前才開始起步,主因在於歐洲大學擁有十分良好的獨立自主學術傳統,要發展出一套從外部評鑑大學的制度,可能性本就不高;加上它又是一個菁英體系,更沒有人敢對大學做評鑑。而世界另一端的亞洲地區,例如臺灣,大學幾乎都由政府嚴密監督著,透過法令與各方面的規範管控大學事務,所以初期也不會有所謂的外部評鑑制度;而且大學完全掌控在政府手中,確保大學品質理當是政府的責任,故也不需要外部第三方來檢核大學品質。

直到二、三十年前,歐洲高等教育開始急速擴張,大學教育愈來愈普及,不再所有的機構都是菁英學府,歐洲各國政府才意識到外部評鑑的重要性,開始設立高教品保機構,建立外部品保體系,甚至透過歐盟形成區域性的跨國品保機制,讓歐洲地區的國家與大學能相互認可學分及學位,如同一百多年前美國高教認可評鑑制度的發展一般。

而臺灣高教評鑑制度的發展也與大學教育普及化息息相關,儘管高等教育體系仍由政府所監督,但受到大學數量遽增的影響,政府亦開始設立專門的外部評鑑機構(例如高等教育評鑑中心),將檢核大學品質的權力交由第三方負責,希望透過第三方建立外部品保制度,使大學品質的檢核能更符合專業;不過政府仍然監督著大學,並未完全鬆綁,只是改用較專業的方式監控大學品質。如此發展的進程是符合專業趨勢的。

成立外部品保機構  為第三方外部評鑑制度奠立基礎

簡言之,西方與亞洲許多國家雖然都有第三方的高教品保制度,但二者的發展脈絡不盡相同;在美國與歐洲,對於大學的外部品保是由鬆到緊,而臺灣等亞洲國家對大學的控制則是由緊到鬆,二者宛如各從直線的兩端向中間移動;尤其臺灣近十年來從無到有建立起外部品保機構,穩固了第三方外部評鑑制度的基礎,讓外部品保體系有大幅度的進展,惟因第三方評鑑機構尚無法做到財務的獨立自主,以致仍無法完全脫離政府之影響。此一問題並非臺灣所獨有,許多國家皆然。

另一方面,目前臺灣高等教育仍留有「管」的傳統,一旦大學出了事或經營有問題,大家的矛頭首先就是問責政府,希望政府出面管一管,而不是問責大學。此舉在西方國家則較不會出現,例如在美國,私立大學辦不好從來不會有人覺得奇怪,因為政府原本就沒在管;而歐洲都是國立大學,也不會有這個問題。臺灣的情況則是政府責任特別吃重,與大學之間的關係相當微妙。

建立大學內部品保機制  不能僅止於經費人事稽核

由此脈絡思考高等教育評鑑制度未來的展望,個人認為,既然臺灣已經透過第三方的專業評鑑機構建立起外部品保體系,下一步要做的應該是建立大學內部的自我品保制度。然而,目前國內的發展還在非常初期的階段。而且不僅是臺灣,包括亞洲其他國家甚至歐洲地區,也少見到已經建立完善內部品保機制的大學。

現階段國內大學的內部品保制度,通常都僅針對會計、經費或者人事的稽核,也就是一般所稱的內控機制。但弔詭的是,對於大學最重要的監督,理應放在檢視大學的核心業務是否達成大學教育的預期目標、是否產出更多有價值的研究成果、是否達成更大的教育效益;如果大學缺乏這些後端的自我檢核機制,沒有品保專責單位、專責人員與專門預算,即代表內控機制薄弱,即使對外宣稱已經設定目標並且達成預期目標,可能也只是表面說辭而已,事實則是評鑑制度在大學內部仍未能受到重視。

透過政策引導以及品保機構協助  強化大學內部自我品保機制

為了擺脫上述困境,臺灣必須開始強化並建立大學內部自我品保機制,這是未來十至二十年,大學能否健全發展的重要關鍵。過去我們偏向於經費稽核層面,對於大學核心功能、核心任務所進行的自我品保相對薄弱,建議未來可從兩方面協助大學強化內部品保制度:一是透過政府政策引導,例如以經費鼓勵設置自我品保單位與專責人員;二是由外部品保機構,例如高教評鑑中心,協助大學建立內部品質保證機制。

換言之,目前評鑑機構的任務只有大學品質的外部檢核,檢核完成、結果公布後即結束任務,未來則可進一步提供各種服務與專業輔導,協助尚未清楚如何建立內部品保體系的大學,重新建立全套的內部品保機制,包括制度、程序、方法、人員訓練、行政運作等,甚至針對大學的多元性發展,量身訂製不同內涵的內部品保制度。

儘管協助或誘導大學強化內部品保制度,可能需要二、三十年的時間才能完成,但只要朝目標努力,相信也可能領先其他國家,比別人做得更快、更好。最近我從日本訪察回來,便發現在評鑑委員的培訓上,高教評鑑中心的作法即比日本的評鑑機構更為制度化,對方也願意參考借鏡。可以預見未來當外部品保制度結合大學體系本身的內部品保制度一起發揮作用時,臺灣大學評鑑制度的發展將會更臻完善與更符合國際趨勢。

至於大學建立內控機制之後,仍需繼續接受外部品質的檢核,但檢核量可以視情況減到最低。就如光譜的變化一般,當學校內部檢核做得多,外部品保就可朝光譜的另一邊移動與減少。

整合分析與應用評鑑資料  品保機構可協助前端進行決策

除此之外,更長遠的目標則是未來品保機構應該建置評鑑資料庫,有系統地將評鑑資料整合分析與應用。例如從一群想要追求卓越的世界大學裡,整合出不同的作法,找出大學運作的優良案例與標竿資料,然後分析國內各大學的相對位置,協助大學做出正確決策,以發展得更為卓越。

此部分唯有端賴資料範圍涵蓋各大學的外部品保機構方能達成,因為大學內部品保做得再好,也只能擁有自己的資料。目前臺灣在這方面的發展機制仍相對薄弱,未來高等教育評鑑中心或可嘗試建立一套整合分析體系,協助教育部從全國性的後端評鑑資料回頭鑑定大學的內部品保,同時也可回饋給個別大學進行機構內部的自我管理,發揮評鑑引導大學做出最佳決策的功能。

至於針對高教整體的發展層面,當未來品保機構能發展出評鑑資料的整合分析與應用功能,將可協助政府預先進行政策規劃,把結果端與政策端串連起來。例如:假設決策者欲研擬一個提升學生學習成效的決策,就應先掌握學生學習成效的現況資料。然而,現在的問題不在欠缺有關資料,而是未能將零散的資料加以整合,以致無法分析與應用,再回饋至決策端,甚為可惜。

再如畢業生流向調查或全國技專校院校務基本資料庫的資料,內容也很豐富,可惜在滿足業務需求後,未能進一步大幅應用,與用來改進相關決策較無關聯。而每年大學評鑑結果所發現的問題,似乎也未能有系統地回饋到與大學發展相關的決策層面。未來評鑑能否發揮後端功能,將所蒐集到的各大學資料加以整合分析與應用,協助前端的政府研擬政策,同時引領大學卓越經營,做出更好的決策,促使國家與大學都能建立一套完善的決策分析體系,這是非常重要的關鍵,希望在更長遠的未來能有機會達成目標。

從外部到內部  從單一到多元  期待臺灣品保機構引領世界發展

隨著國際高等教育發展趨勢逐漸從外部品保走向內部品保,期待在未來,臺灣品保機構的角色也能從單一走向多元,從原來只是代表政府行使外部品保的品質檢核功能,擴展演變成加碼提供輔導與專業服務,愈來愈像扮演輔導企業改善體質、提升競爭力的非營利顧問公司。若臺灣的品保機構能真正發揮以上功能,讓下一代享有更高品質的一流大學教育,屆時不僅大學會感謝品保機構的協助,臺灣的高教評鑑制度也將更趨健全與成熟,甚至可望在某些方面引領世界發展。

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