財團法人高等教育評鑑中心基金會  

 

大學自辦外部評鑑的作法與展望
文/王麗雲
  高等教育評鑑中心研究發展處處長

教育部在101年7月17日公布「教育部試辦認定大學校院自我評鑑結果審查作業原則」,這項自我評鑑的作法後來更改名稱為「自辦外部評鑑」,選定34所獲「邁向頂尖大學計畫」及「獎勵大學教學卓越計畫」補助的大學,優先辦理。

大學自辦外部評鑑的變革

根據這項作業原則,評鑑結果認定共分成三階段,分別是初核、審查、認定決定。這項變革至少產生以下兩種不同的高等教育評鑑作法:

1.評鑑的認定單位由高等教育評鑑中心轉向教育部所組成的自我評鑑認定小組。
2.大學評鑑作法一分為二,34所選定的大學必須負起自我品保的責任。包括指標訂定、評鑑實施、評鑑結果認定、評鑑結果應用等,都由大學自行處理。

針對此變革,已有不少人士為文討論,例如擔心這樣的作為會影響國際接軌、擔心大學執行自我品保的能力,以及質疑自我評鑑是否具公信力、能否取代外部評鑑、大學公共績效責任不彰等等(柯慧貞,2012;陳曼玲,2013)。回顧推動自辦外部評鑑的背景,其實是對高等教育評鑑的反思與反動(何卓飛,2012),傳統的評鑑方式被認為指標一元,使得大學失去特色;評鑑作業增加行政負擔;大學被動受評,應付與形式主義居多。自辦外部評鑑的推動,期望能匡正過去評鑑的弊病。至於這個政策未來的功過,要看是否真能修正傳統高等教育評鑑遭受的負面評價,且能維持傳統評鑑的優點;若是不但無法修正傳統評鑑的缺點,反而連其優點也不保,致「將嬰兒與洗澡水一起倒掉」(throw the baby out with the bathwater),就是矯枉過正,雙頭落空。

為了要使這項新的作法能夠帶領臺灣大學校院更為優質卓越,本文由大學自我品保的概念先談起,接著分析大學自辦外部評鑑的原則與應注意事項,最後討論自辦外部評鑑對臺灣高等教育可能產生的衝擊。

外部評鑑等於大學自我品保?

理想上,大學是社會的良心與進步的動力,現代大學又宛如一企業體,校務經營挑戰大,因此,一個能自我檢討、自我要求的大學,是大學社會功能發揮的前提。如果大學本身對品保採被動因應態度,甚至因為評鑑而變得形式化、表面化、庸俗化、媚俗化,就不是大學自我品保的目的。

內部評鑑與外部評鑑是大學自我品保的作法,在內部評鑑部分,國內已有大學透過年度考核或其他作法確保組織目標達成與效能提升,在外部評鑑的部分,則主要仰賴高等教育品質保證機構,如中華工程教育學會(IEET)、國際商管學院促進協會(The Association to Advance Collegiate Schools of Business, AACSB)、高等教育評鑑中心、台灣評鑑協會所辦理的評鑑。

可惜的是,大學自我品保的作法,很少超越這些評鑑機構的範圍,也就是說,受評的目的只是為了免評,很少有大學去思考,IEET或是高等教育評鑑中心所辦理的評鑑是否足夠?能否滿足大學自我品保的要求?大學是否還需要其他的品質保證作法?事實上,不論是IEET或是高等教育評鑑中心所辦理的系所評鑑,都有其特定目的,尚不能涵蓋大學經營的所有面向,例如系所與組織目標的扣合度、財務效能等。或許是現行評鑑已讓大學耗盡心力,所以心態上自然認為夠不夠不重要,有做有過就好。如果有一天,大學自我評鑑的範圍大於外部評鑑,或是大學能在現有評鑑指標外自訂其他指標,就代表大學自我品保的概念已經落實,而非為應付而評鑑。

如何辦好自辦外部評鑑?

大專校院自辦外部評鑑面臨的挑戰有三,分別是自主性、外部性與評鑑專業性。這三點克服了,自辦外部評鑑才算成功

1.自主性
‧主體性
將評鑑工作由外部評鑑單位轉向大學校院,目的是讓大學校院成為品保單位,彰顯大學的主體性,讓大學掌握自我的定位與特色,根據自訂指標與作法進行評鑑。如果自辦外部評鑑的結果仍是「天下文章一大抄」,各大學及其下各系所班制的評鑑指標與作法仍如出一轍,則自辦外部評鑑所要彰顯的主體性就破功了

‧共識性
其次,因為各大學仍是一集合體,評鑑指標與作法有共識性,亦即能尊重校內不同受評系所班制的想法與意願,又能達成整體校務發展所要達成的目標,這是一件相當不易的工作。

‧能動性
最後,自辦外部評鑑要能促進組織的能動性,也就是組織能夠真正養成自我品管的習慣,而不是以被動應付心態看待評鑑

2.外部性
外部性是自辦外部評鑑的第二成敗關鍵。外部評鑑的結果之所以被認為具有公信力,是因為由公正第三方所執行,不會因為情感、利害關係而使評鑑結果有所偏頗;如同自己說自己好,就算再好,別人也會打個問號,自己說自己不好,他人也會質疑,是否另有隱情?

‧客觀公正
外部性的基本特徵就是客觀公正,不會因為與受評單位有利害關係或情感因素,而作出偏頗的判斷。這其中委員的聘請是關鍵,評鑑委員在客觀條件上,除了不能與組織有利害關係,影響其判斷外,在主觀意識上,也能獨立於邀請對象(即學校),不受其指揮或影響,行使獨立判斷。

‧公開性
公開性是外部性的第二特徵,評鑑作為必須能受公開檢視,如果不能適當揭露評鑑作為與結果考量,「黑箱作業」的質疑必然產生。這中間要注意「球員兼裁判」的問題,每一級的作為,必須有另一級公正客觀單位予以檢視,並有救濟措施。

‧績效責任
績效責任是外部性的第三特徵,強調評鑑外部性,必是因為需回應外部要求;自辦外部評鑑,應思考對誰負責?學校高層?政府?社會?課責主體不同,評鑑標準與決定就會不同,這是很多單位到目前為止都忽略的問題。

3.評鑑專業性
‧人員專業性
自辦外部評鑑仍是從事評鑑工作,故需具一定程度的評鑑專業性,評鑑結果才能取信於大眾。要達到此目標,人員專業性至為重要,評鑑委員必須具備評鑑素養與知能,了解受評領域的專業發展狀況,熟悉教育工作及系所務或校務經營。這種人才鳳毛麟角,專業領域博學之士,不見得具備評鑑知能,能做好評鑑工作。學校中辦理評鑑人員,也要能具評鑑知能,有為有守,才能辦好評鑑工作,不然儘管聘到很好的評鑑委員,粗糙的評鑑作為流程也會毀掉評鑑的專業性。

‧評鑑標準
評鑑標準是評鑑專業性另一要素。所要檢視的項目必須清楚界定,且是重要的,而非繁瑣、無用,這些指標須與組織目標的達成有清楚的關係,而非讓受評單位白忙一場,卻是做虛功。且評鑑是一價值判斷的活動,什麼是有價值的表現,什麼是不理想的表現,都要先充分溝通好,受評單位能理解,不同評鑑委員間也有共識,不會各行其是,讓評鑑結果因人而異。

‧結果應用
最後,評鑑結果須能被應用,評鑑目的是為了改進或決定,在辦理外部評鑑以前,學校須就評鑑結果的應用方式達成共識,是要對教育部或納稅人展現績效責任?還是作為校務決定(如員額或經費決定)的依據?或僅是作為受評班制自我改進的參考?還是為了國際接軌?還是對專業領域的標準負責(如對IEET負責?或是對AACSB負責?)?上述應用方式或有重疊,但仍有根本差異,這部分還要各方多多討論。比方說,如果評鑑目的是作為校務經營的參考,評鑑結果即會是具敏感性的校務經營資訊,不應隨便揭露公開。但若是為了展現大學對政府及納稅人的績效責任,以及大學法的要求,又須公開。又如滿足IEET的要求,是否就代表滿足納稅人或學校經營者的要求?自辦外部評鑑結果的應用,需先釐清。

要做好以上的工作,人力與資源的投入,以及良善評鑑制度的建立都不可少,需要投入專業人力與專用資源辦理評鑑工作。在良善評鑑制度的建立上,舉凡評鑑委員及評鑑辦理人員的培訓與考核、評鑑指標與辦法的訂定、評鑑資料蒐集、分析與解讀、評鑑結果的應用、後設評鑑制度的建立等,都需有完善的制度。

自辦外部評鑑可能帶來的問題

自辦外部評鑑可能是大學精進的契機,但對臺灣高等教育也可能帶來下列的危機:

1.評鑑的效果不易達成
首先是評鑑預期的效果能否發揮?能否透過客觀評鑑資訊的提供,促進組織的改進與決定?達成公共績效責任的要求?評鑑結果能否受到公眾認可?能否為國際社會接受並接軌?還是評鑑的形式主義依然存在,學校續持應付或對抗心態辦理評鑑?

2.可能引發茶壺風暴
自辦外部評鑑第二個問題是可能引發的茶壺風暴,當學校不同層級或不同單位對於評鑑目的、標準、作法、結果有爭議,而評鑑結果又作為資源分配或政策決定重要參考時,校內爭議難以避免。某些衝突,還不見得是申復或申訴制度能解決的。這些校內衝突,對組織的發展有時不見得是好事。

3.恐影響專業領域發展
高教評鑑提供專業對話的平台,來自各校多元背景的專業同僚組成評鑑團隊,利用評鑑機會,了解國內專業領域發展的現況,進行專業交流與對話,即使身為評鑑委員,也常透過評鑑進行專業反省與思考。自辦外部評鑑後,專業學門或領域的發展可能會分裂或減緩,過去評鑑委員由高教評鑑中心考量多元性與專業性安排,每一次的評鑑,可能都是專業領域交流,討論專業表現水準,了解專業領域在國內發展現況的機會。但學校自辦外部評鑑所聘請的委員,卻可能是學校「信得過」、「看得起」、「用得上」的委員,讓專業領域呈現群聚化的現象,分化或階層化情況可能更為嚴重,名聲較佳的學校只管國際競爭,部分學校則可能「互相取暖」,學校以及專業領域間的多元對話較受限,影響國內專業領域發展。校務與學門發展是國內高教發展的經與緯,當國內學門對話與理解弱化,應不利高等教育發展。

4.評鑑能力影響外部評鑑成效
第四,學校校務研究與評鑑能力是自辦外部評鑑成敗關鍵。獲得機會辦理自辦外部評鑑的機構,必須儘速強化評鑑辦理能力與正當性,才能由自辦外部評鑑中受益。

◎參考書目

何卓飛(2012)。落實大學自主 加速推動大學自我評鑑評鑑雙月刊,37,5-9。

柯慧貞(2012)。追求卓越與績效責任之高等教育自我評鑑:自我改善機制?績效責任機制?評鑑雙月刊,37,10-15。

陳曼玲(2013)。看問題:自辦評鑑與外部評鑑的拔河評鑑雙月刊,42,5-9。

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