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追求卓越與績效責任之高等教育自我評鑑:自我改善機制?績效責任機制?
文/柯慧貞
  亞洲大學副校長

教育評鑑是教育機構強化與持續改善教育品質的重要手段;民國94年新修訂大學法第5條明訂:「大學應定期對教學、研究、服務、輔導、校務行政與學生參與等事項,進行自我評鑑;其評鑑規定,由各大學定之。」;彰顯出大學有責任對於與校務及教育運作有關的措施及成果進行自我評鑑;而自我評鑑的內容與標準乃由大學自主訂定。然而,由於許多大學的主管與成員對於大學自我評鑑的內涵與功能尚未深入了解,致使大學透過自主性自我評鑑,診斷問題而改善教育品質的作為不甚明顯。

另一方面,我國大學教育自1988年後蓬勃發展,大學(含獨立學院)數目由1976年28所,急速擴充至2011年的163所,也讓社會大眾對高教品質的控管產生懷疑,因此政府推動高等教育評鑑,以確保教育品質,並運用評鑑結果作為獎補助經費的依據之一;同時評鑑結果也往往成為媒點焦點,是社會大眾關注大學教育品質的重要管道。換言之,高教評鑑也成為大學「績效責任」與大學「品質保證」的重要手段。是故,為了獲取政府的獎補助資源與避免評鑑結果影響大學聲譽與招生,多數大學致力於使其辦學績效能符合外部評鑑所訂定的效標與檢核要素,較少根據自我定位與特色,自訂效標及檢核要素,也因此減少了大學運用評鑑結果自我診斷問題與改善問題的努力與功能。

由於如此,一些學者提出對於高教評鑑的批評;如高等評鑑加重學校的工作負擔、影響大學校務的正常運作與大學自主發展,及政府行政制度與大眾輿論運作誤導自我評鑑的發展方向等等。職是之故,本文將針對高等教育自我評鑑的定義、功能與意涵、內外部評鑑的相輔相成及執行內容加以說明;並省思如何使自我評鑑在自我改善功能與績效責任功能二者間取得平衡。

自我評鑑的定義

在討論自我評鑑定義的文章中,自我評鑑曾被解釋為self-evaluation、self-study及self-assessment;說明如下。

潘慧玲教授等學者曾指出,自我評鑑內涵可分為兩類:其一是與外部評鑑相結合,自我評鑑的結果主要作為外部評鑑大學的依據,是一種由外部所促動的自我評鑑(即self-evaluation);另一則為在大學的高層領導下,由大學的成員參與問題的解決,透過內部資源所進行的評鑑,目標為改善相關校務,是一種為改善而進行的自我研究(即self-study)。因此,若是從評鑑發動者來區分,由外部發動評鑑而學校配合執行者,為「self-evaluation」;由機構內部自主發動者,為「self-study」(Kells, 1995;潘慧玲,2005)。

而self-assessment是指由大學或系所所主導,針對各種不同成員與利害關係人,進行多元的質、量化資料與資訊之蒐集,並進一步加以回顧、分析與運用來評估教育目標是否達成以及學生學習成效為何,以維持與持續改善大學或教育品質,並增進學生學習成果(Raouf, 2006)。

自我評鑑的功能與意涵

以上說明顯示,自我評鑑包含二種不同的功能與意涵。

1.追求大學卓越的品質改善機制

以self-study或self-assessment而言,乃是基於自發性的動機,由大學主導,根據自我定位與教育目標,自訂評鑑效標與標準,進行內部「品質管制」。對於具有自我管制能力與追求自主的大學或系所而言,自我評鑑乃是組織本身進行自我反省與批判、問題診斷與改善的一種品質管制機制。針對這種自主性教育評鑑,潘慧玲教授(2005)進一步指出自我評鑑的意涵有四:

(1)減少政府的依賴與干預:高等教育在普及下,朝向市場導向發展。而市場為導向的高等教育制度,大學的管制來自學校本身。唯有透過自我評鑑才能充分發揮高等教育在品質保證與品質管制上的功能,進而降低對於政府的依賴與干預。

(2)突顯大學的自主精神:一個有能力進行自我管制的大學必能展現其自主性,能由大學內部自主發動自我評鑑,依照其教育的理念及其本身的條件,自行管理及處理學校的各種事務,以彰顯大學的自主。

(3)促進自主創生系統:學校是一個開放系統,須對於外在系統進行產出,也須獲取外部資源以利生存。因此,大學必須透過外部回饋發展出自主更新的文化與機制,以形成自主創生的系統,才能面對外部社會的變遷與需求。大學能透過自我評鑑,省思大學與外部社會系統之間的互動需求,因而提升自主創生能量。

(4)建立永續發展的機制:評鑑最重要的目的不在證明,而在改善。透過自我評鑑,了解學校的教育成效而力求改進;如此自發性與持續性的學習、更新及改善,使教育機構不斷追求卓越。

2.確保品質與績效責任機制

相對地,self-evaluation的功能則是在「品質保證」與「績效責任」,即學校或系所為了告知社會大眾,確保教育品質,故透過外部的標準進行評鑑,以達成績效責任的要求。

3.品質改善機制與績效責任機制相輔相成

針對以上二種功能,高教品質保證學者Vroeijenstijn(1989)認為二者是一體的兩面;內部「品質管制」要透過校外委員的訪視而確認其效度,且藉此超越盲點;而若無內部力求自我改善的自我評鑑,外部評鑑無法達到組織內系統化的發展與持久的改善,品質保證不易達成。

蘇錦麗教授(1997)也認為二者宜相輔相成;即內部評鑑是大學基於自動自發的精神,發揮自我反省與自我批判的能力,由大學或系所規劃與執行,目的在於藉由自我管制的機制,改進教育品質。而外部評鑑則是基於外在認證或認可的要求,由大學以外的團體或小組所執行的評鑑活動。內部評鑑是有效提升大學或系所教育品質的重要手段,而外部評鑑則是以符合績效責任要求為目的;當大學或系所尚缺乏自我管制能力前,外部評鑑仍是需要的。但蘇錦麗教授強調,大學須盡量減少為外部所控制,發展出自主性自我評鑑的能力。

張詠詠(2012)回顧文獻指出,品質保證未來的趨勢應認清「績效責任」與「品質提升」同等重要,不應將品保侷限在單一外部審核認證之過程;品質提升是品質保證的關鍵要素,焦點應在學生學習改善上;而外部審核主要目標是績效責任,重在提供可靠資訊。

臺灣的評鑑機制中,近幾年亦已走向內部評鑑與外部評鑑二者相輔相成之設計;以百年校務評鑑為例,評鑑項目之設計採用全面品質管控之PDCA模式,評鑑內容包括:學校依自我定位擬定發展計畫(Plan),教學與學習資源投入、校務治理與經營(Do),依據發展計畫與目標檢核學生學習成果(Check)及落實改善(Act)。同時,強調學校能建立一套評估學生學習成效的完整機制,確保教育品質。而學校首先要完成自我評鑑報告;再由評鑑中心遴聘專家委員,進行實地訪視之外部評鑑。自我評鑑強調自我改善功能,明定自我定位、教育目標,並檢核教育目標之達成與學生學習成效;而評鑑中心評鑑則強調認可制與提供認可資訊。

大學自我評鑑的內容與流程

如上述,大學應建立自我評鑑機制,自主改善與追求卓越,以下續說明其內容與流程:

1.訂定自我評鑑相關要點,落實執行

大學要訂定自我評鑑相關要點,明定自我評鑑之目標、項目、流程、定期實施時程、推動權責單位及其分工、評鑑委員遴聘資格與方式及迴避原則等。

2.擬定自我評鑑實施計畫,定期實施及追蹤改善

所擬定實施計畫應包含評鑑目的、項目、流程及改善機制(包含評鑑結果的應用、改善計畫的實施與追蹤等)。其中,評鑑項目應涵蓋教育使命、教育目標、學生應學到的成果、達成目標之策略與實施方案(Plan)、教學與學習資源、行政組織與運作(Do)、學生學習成效評估機制與其他研究服務績效檢核機制(Check)、自我改善機制(Act);針對前述每一項目擬定評鑑效標,與要達到的標準及檢核要素,以及所需佐證之資料。評鑑效標的訂定,常包含以下的品保機制(ENQA, 2005):

● 正式且公開的品質保證政策與程序
大學需有清楚的政策以及相關的程序來確保其品質和標準,清楚且公開地承諾要發展品質文化與品質意識(quality awareness)。為實現此目標,大學需實施持續提升品質的有效策略,並要正式明定與公開,且學生和利害關係人都參與其中的角色。

● 品質監測系統
大學需要一套有組織的監測系統,來定期蒐集學生學習成效的訊息;其訊息至少包含學生評鑑、學生進步評估系統、業界回饋及畢業生回饋系統。

● 定期檢視核心活動(教學、研究及服務)品質的機制
需建立定期評估教學、研究及服務品質的正式機制。

● 學生學習成效評鑑的品保
需有清楚的作業程序來確保學生學習成效評鑑的品質,以確保學生學習評鑑一致性地依照公開的效標(criteria)、規定(regulation)和程序進行。同時,大學亦有清楚的作業程序來確保評量的品質。

● 職員的品保
大學需有方針來確保職員的資格和能力,足以使大學的教學、研究以及社區服務順利執行與運作。

● 設施資源的品保
大學有清楚的作業程序來確保各學系、學程學生所需學習資源之品質,足夠且適當。

● 學生支援系統與諮商服務的品保
有清楚的作業程序確保學生支援與諮商服務的品質。

● 自我評鑑
大學要定期對其教學、研究或服務及大學整體校務進行評鑑,評估優劣勢並加以改善;至少每5年自我評鑑一次。

● 內部稽核
大學內部評鑑後,需有外部品質保證評鑑或認可,自我評鑑報告作為外部評鑑審查資料。假如自我評鑑沒有與外部品質保證連結,大學要將內部自我評鑑報告接受稽核。

● 資訊系統
大學需確實蒐集、分析以及利用相關資訊,來有效管理教學、研究或服務等重要活動。

● 資訊公開
大學需定期公布與更新有關各學系、學程所獲獎勵訊息,包括公正而客觀的量化與質化的訊息。

● 品質手冊
大學需要有公開且大家知曉的品質保證手冊,手冊內容包含所有品質保證相關規定、過程和作業程序等文件紀錄。

3.流程

自我評鑑流程須包括:(1)成立強化品質之自我評鑑指導委員會(應含校外專家委員),指導強化品質評鑑工作之進行;(2)內部評鑑:組成自我評鑑工作小組,成員須參與評鑑相關培訓或講習,進行資料蒐集並完成自我評鑑報告,準備校外委員之訪視工作;(3)遴聘具高教學術或實務經驗之校外專家與業界代表擔任委員,進行訪視工作,訪視工作要包括簡報、資料檢閱、場地及設備檢視,以及人員晤談等,並且提出改善建議;(4)根據改善建議,發展具體改善計畫,改善計畫須包括具體改善行動、權責單位、完成時程及所需資源;(5)最後,進一步追蹤改善情形。說明如圖一所示。

圖一 自我評鑑之啟動、執行及實施流程

國內自我評鑑的反思

● 國內大學自我評鑑的興起

教育部86學年辦理大學綜合評鑑,協助各校辦理自我評鑑。國立臺灣大學自86學年度起開始辦理教學研究單位自我評鑑,此後,國立成功大學、國立清華大學等也陸續辦理自我評鑑。教育部自90學年度起補助公私立大學校院辦理自我評鑑,建立自我管制機制。此外,教育部訓委會也定期要求私校自評訓輔補助經費使用績效,再遴聘委員訪視,爾後也補助國立大學辦理學生事務與輔導工作的自我評鑑,藉以提升學生事務與輔導工作績效。

筆者在90年接任成功大學學務長,團隊也建立成大學生事務與輔導工作之定期自我評鑑制度,當初教育部尚無要求,而是為了評估工作成效,並尋求外部意見回饋以改善工作品質而為之;當時即率先訂定學輔工作目標與核心能力、工作計畫與流程、質量性績效指標及定期評估機制,另每二年進行一次自我評鑑,依據CIPP(Context, Input, Process, Product)模式自訂效標、檢核要素後,搜集資料,完成內部評鑑報告,再經校外委員訪視,提供改善建議,然後根據其建議展開改善行動,並追蹤落實。此self-study循環機制,提升同仁們對工作目標與方法之共識,也提升學務專業知能,確實達成品質提升之功能;而94年全國大專校院校務評鑑時,不需特別費力準備,成大學務行政評鑑得到一等評比。

● 以外部評鑑為依附,自我評鑑尚未生根

自93學年所實施之大專校院校務評鑑以及94學年度起實施之科技大學評鑑,教育部都要求各大學校院在實地訪視之前預先進行自我評鑑,使得更多大學校院也開始辦理自我評鑑。但由於我國的高教評鑑制度長久以來均由教育部主導,評鑑的方法著重於外部評鑑,評鑑的目的多強調績效評估,加上,大學校院主管對高教評鑑功能尚未深入了解,為了爭取聲譽與更多的補助經費,難免評鑑過程粉飾缺點、隱藏真相,因此,使得自我改善與品質管控的高教評鑑功能未能彰顯。也就是說,此種以外部評鑑為依附的自我評鑑(self-evaluation),並未促成大學校院藉自我評鑑自主進行內部問題改善與品質管控。

● 從self-evaluation走向self-study的努力方向

由此顯見,我國高等教育的評鑑由於政府過去的主導性高,各大學也習以將評鑑結果作為獲取政府補助及資源的主要管道,因此多數大學採用「self-evaluation」為檢視其教育品質的主要途徑,而較不重視「self-study」或「self-assessment」,這是大學主管與成員們最需要改變的觀念與態度;此有待透過更多宣導與講習,使大學能依據發展特色,定期實施內部自我評鑑,用以改善教育品質,再運用外部評鑑之訪視回饋來創新。另外,評鑑委員也須具有專業素養,能著重於從受評學校的自我定位與特色發展的PDCA機制及其自我評鑑機制來提供建議。

此外,評鑑中心所規劃的評鑑內容也是重要影響因素。很樂見百年校務評鑑與系所評鑑已大幅改變,強調「PDCA」與「學生學習成果導向」,使評鑑較有利於品質改善功能之達成;但未來仍需減少統一性效標,且要鼓勵大學自訂更多符合學校發展計畫與學校特色之效標,如吳清山院長(2012)建立多元彈性評鑑指標之建議,將評鑑參考效標調整為「基本效標」和「自訂效標」,前者由評鑑中心建立,不宜過多,以大學至少應有之品質管控機制為主;後者可由各校依其學校自我定位、實際需要、學校特色及未來發展自訂,則更易協助學校發展優勢與獨特性,展開自主性追求卓越之作為。

更進一步的是,教育部已訂定辦法,將就已建立完善自我評鑑機制之大學,認可其自我評鑑結果,且得申請免接受教育部或其委託之學術團體或專業評鑑機構定期辦理之大學評鑑。個人目前任教之亞洲大學,亦正努力透過定期性內外部自我評鑑,持續性的學習及改善,以追求教研服務品質之創新與卓越。深盼此認可制確能鼓勵大學發展特色,建立持續性品質改善與品質保證績效責任相輔相成之自我評鑑機制;也建議教育部之認可,首重於學校自我評鑑機制建立之歷程與自立性,以使大學自我評鑑機制長期以來過度依賴教育部之趨勢有所扭轉,走出創新自主及永續發展之新方向。

◎參考文獻

吳清山(2012)。建立多元彈性校務評鑑指標評鑑雙月刊,35,12-14。

張詠詠(2012)。品質保證的世界趨勢:下一站該往何處前進?評鑑雙月刊,36,46。

潘慧玲(2005年4月)。大學自我評鑑之蘊義與實施經驗:臺灣師大案例分析。「大學評鑑、進退場機制與提昇國際競爭力」學術研討會發表之論文,淡江大學。

蘇錦麗(1997)。高等教育評鑑:理論與實際。臺北市:五南。

ENQA. (2005). Standards and guidelines for quality assurance in the European Higher Education Area. Retrieved from http://www.enqa.net/files/ENQA%20Bergen%20Report.pdf

Kells, H. R. (1995). Self-study processes: a guide to self-evaluation in higher education (4th ed.). Phoenix, AZ: Oryx Press.

Raouf, A. (2006). Higher education commission self assessment manual. Retrieved from http://qa.nust.edu.pk/downloads/Self_Assessment_Manual.pdf

Vroeijenstijn, A. I. (1989). Autonomy and assurance of quality: two sides of one coin. Proceedings of International Conference on Assesing Quality in Higher Education. University of Tennessee, Knoxville.

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