財團法人高等教育評鑑中心基金會  

 

歐洲高等教育品質保證協會(ENQA)推動的品保機構外部檢視
文‧ 圖/楊瑩
     淡江大學教育政策與領導研究所教授兼所長

1990年代以前,歐洲各國高等教育的品質保證與現今有很大的差異,當時只有英國、丹麥、法國及荷蘭等少數國家的高等教育已經建立品質保證機制。1994年,歐洲各國決定透過試辦實驗方式,針對特定學科領域進行高教品質評鑑的計畫,根據該次試辦計畫的報告與結果,決定在歐洲推動一套評鑑機制(ENQA, 2010: 5-6)。

ENQA設立緣起與發展

1999年歐洲29國簽署的《波隆納宣言》(Bologna Declaration),強調各國應合作推動品質保證,鼓勵各簽署國各自努力,從發展一套可比較的效標和方法的觀點出發,促成歐洲在高等教育品質保證方面的合作。該宣言並以能在2010年建立「歐洲高等教育區」(European Higher Education Area, EHEA)為目標。為促成歐洲在高等教育品質保證方面的合作,歐盟在2000年設置了「歐洲高等教育品質保證網路」(European Network for Quality Assurance in Higher Education, ENQA)。是以,從1994年到2000年這段期間,可說是ENQA從第一次試辦計畫到實際建構的前置階段。

自2004年11月起,此網路改名為「歐洲高等教育品質保證協會」(European Association for Quality Assurance in Higher Education,簡稱仍為ENQA)。因此,2000-2005年這段期間,可說是歐洲嘗試透過「波隆納歷程」(Bologna Process),由啟動一個高教品質保證的專業網路發展到建置一個協會的階段(ENQA, 2010: 9-10)。自此之後,ENQA即不斷致力於推動具歐洲面向(European dimension)的高等教育品質保證工作。尤其在2005年《柏根公報》中,與會的部長接受了由ENQA 所提出在「歐洲高等教育區」內採用《歐洲高等教育區內品質保證標準與準則》(Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area, ESG),也承諾將在各國引進實施ENQA所建議的全國性高等教育品質同儕檢視模式(peer review model),並鼓吹成立一個立基於全國檢視的品質保證原則之跨國機構「歐洲品質保證機構註冊局」(European Quality Assurance Register, EQAR)。

此項設置EQAR的建議,後來獲得歐洲議會(European Parliament)及歐盟部長理事會(EU Council of Ministers)的大力支持,2008年3月4日,EQAR正式在比利時布魯塞爾成為一個負責歐洲高教品質保證機構註冊的國際組織(ENQA, 2010: 16-17)。EQAR成立後,即負責歐洲高等教育品質保證或評鑑、認可、評量的工作,並間接加速在歐洲或更大區域範圍的學歷或資歷之認可與學生流動。

會員機構與組織職掌

基本上,「波隆納歷程」各簽署國所轄的品質保證機構或負責品質保證之歐洲跨國組織或機構,均可成為ENQA的會員;只不過,ENQA對申請加入之機構會先給予候選會員之身分,一般來說最長須經二年的等候期,才可成為ENQA之正式會員。迄2011年6月底為止,ENQA共有50個會員機構,包括19個國家的37個正式機構會員,與2個歐洲跨國性的高教品保組織(也是正式會員);另有11個候選會員。ENQA的會員可由ENQA網站或出版品獲得有關高等教育評鑑之最新發展資訊、充分使用教育訓練工作坊及諮詢服務、參與依主題規劃之研討會及專題活動,及聯繫歐洲品質保證專家。

其次,就組織架構來看,ENQA的內部組織主要包括三個單位:大會(General Assembly)、理事會(Board),及秘書處(Secretariat)。

原則上,ENQA每年召開大會一次,大會召開時,歐盟會員國相關部長及利害關係人(European ministerial representatives and stakeholders)得以「觀察員」身分列席。理事會則是ENQA的主要執行單位,其成員是由大會選舉而成,原則上每季召開會議一次,理事會主席對外代表ENQA執行其職權。理事會內部設有三個常設委員會,分別為檢視委員會(Review Committee)、會員資格審查委員會(Membership Committee),以及財務委員會(Finance Committee)。另外,ENQA秘書處負責處理ENQA的日常行政事務,置秘書長1人,辦公室目前設於芬蘭赫爾辛基。

歐洲高等教育區內品質保證標準與準則

為檢驗各國高教品保機構是否符合ENQA所設定的會員效標,ENQA自2005年以來即已要求其會員在進行品質保證工作時,應參考其所訂定的品質保證標準與準則來進行,且其會員機構必須每五年接受一次外部檢視(external review)。為此,ENQA刊印發布了一系列的高等教育品質保證相關報告及資訊,供各會員團體作為參考之依據,茲將較重要者摘要整理如下:

ENQA在2005年公布《歐洲高等教育區內品質保證標準與準則》報告書,是由ENQA與其所謂的「4E」(註1)夥伴等合作與諮詢,並參考多方意見後提出。簽署《柏根公報》的部長承諾將遵循此套ESG,在各該國引進實施ENQA所建議的全國性高等教育品質同儕檢視模式(peer review model),並要求其高教品質保證體系都要遵循而行。

ENQA隨後相繼於2007年及2009年分別公布第二版與第三版的《歐洲高等教育區內品質保證標準與準則》。歐盟除希望各國能將該國或當地的經驗參考ESG的原則進行外,並鼓勵各品保機構能邀請學生代表及外國專家共同參與其高教品質的外部評審。

整體而言,此品質保證標準係分為受評高教機構的內部品質保證標準、高教機構外部品質保證標準,以及對外部專責評鑑機構的品質保證標準等三方面呈現。茲將ENQA第三版的《歐洲高等教育區內品質保證標準與準則》中所列各項標準(standards)及準則(guidelines)分別摘述如下:

● 歐洲受評高教機構的內部品質保證標準(European standards and guidelines for internal quality assurance within higher education institutions)

1. 品質保證之政策與程序:強調各校院均應研訂一套品質保證的政策與程序,並在其工作中發展一套強調品質保證的文化,正式提出其計畫如何達成品質保證的策略、政策與程序,而此套政策必須涵蓋學生及利害關係人在內。

2. 學程與學位之許可、監控與週期性檢視:各校院應對其學程及學位的授予有一套正式許可、定期檢視及監控的機制。

3. 學生評量:對學生的評量應採用已公布之持續性的一致效標、規則及程序來進行。

4. 教師之品質保證:各校院應確保授課教師具有合適的教師資格與能力;任課教師應能接受外部檢視,並能在自評報告書中提出評論意見。

5. 學習資源與學生支持:各校院應確保能夠提供學生在學習上擁有充分及適合的資源。

6. 資訊系統:各校院應保證其所蒐集、分析及提供使用的相關資訊,都能為學程的學習提供有效的管理。

7. 資訊公開:各校院應定期公布與其學程相關的最新、客觀的質化與量化資訊。

● 歐洲高等教育機構外部品質保證的標準(European standards for the external quality assurance of higher education institutions)

1. 內部品質保證程序之應用:外部品質保證的程序應將上述第一項內部品質保證的有效性納入考慮。

2. 外部品質保證過程之發展:品質保證過程實施的目的,應該在採取行動前,就已由負責的單位透過已公布的程序而確立。

3. 決策之效標:外部品質保證所作的任何正式決策,都必須以已公布的既定效標為依據。

4. 目標配適之過程:所有的外部品質保證過程,都應該以受評單位能達成其原訂之目標最適性來設計。

5. 報告處理:外部評鑑報告應該公布,且以能讓其首長與主管清楚了解的方式來撰寫;報告內的所有決定、評論及建議都應該要以能讓讀者容易了解的方式呈現。

6. 追蹤程序:含有改善行動建議的品質保證過程均需要有一套持續的行動計畫,且應有能夠一致執行的追蹤程序。

7. 定期檢視:學校或學程的外部品質保證應該以定期的方式持續進行,其定期檢視的時間長短及檢視的程序,應事先即有清楚的界定及公告。

8. 系統性分析:品質保證機構應該隨時定期將報告摘要說明,並分析其檢視、評鑑與評量的整體發現。

● 歐洲對外部專責評鑑機構品質保證的標準(European standards for external quality assurance agencies)

1. 高等教育外部品質保證程序之應用:機構的外部品質保證應考慮上述第二項機構外部品質保證的有效性。

2. 品質保證機構法定地位:執行外部品質保證的機構,必須是由歐洲高等教育區正式認可的有能力執行品質保證之部門,在其法定職責範圍內來執行。

3. 外部品質保證活動:各外部品質保證機構均應定期執行品質保證的工作。

4. 品質保證機構之資源:執行品質保證的機構均應有充分及適合的人力及財力資源,此資源要能使其有效的及有效率的來執行外部的品質保證過程。

5. 品質保證機構宗旨陳述:負責品質保證的機構應對其工作訂定公開及清楚的宗旨及目標。

6. 品質保證機構運行獨立性:品質保證機構對其所進行的品質保證工作具有獨立的、自主的責任,且其評鑑報告中的結論與建議不應受第三方,如高教機構、政府部門或其他利害關係人的影響。

7. 機構所使用之外部品質保證效標與過程:各機構所採用的品質保證過程、效標及程序,應於事先即有清楚的界定及公告,這些過程通常包括:

(1)品質保證過程的自我評量或相當的程序。

(2)由一組專家(包括學生在內)進行的外部評量,及由品保機構決定的實地訪視。

(3)報告的公布,包括任何決定、建議或正式結果在內。

(4)有一套能夠追蹤考核評鑑報告所建議的改善行動之程序。

8. 建立績效責任程序:負責品質保證的機構應對其本身的績效責任有一套管控的程序。

ENQA會員機構的外部評鑑報告(external review reports)

● 歐洲高等教育品質保證註冊局(EQAR)

如前所述,EQAR在2008年成立後,即成為負責歐洲高教品質保證機構註冊的國際組織。此新成立的EQAR,秘書處設於比利時的布魯塞爾,ENQA為EQAR的創立會員,派有2名代表參與。

目前EQAR有三種會員:1. 創立會員(Founding Members):即E4團體代表。2. 社會夥伴會員(Social Partner Members),包括:波隆納歷程追蹤小組(Bologna Follow-Up Group, BFUG)、BUSINESSEUROPE, Brussels,以及Education International, Brussels。3. 政府會員(Governmental Members),包括歐洲26國教育相關部門的部長。

● 品質保證機構外部檢視的準則

ENQA要求其會員機構均須依據ESG的原則,定期主動進行及成功地通過外部檢視,並鼓勵其成為EQAR之會員。ENQA會員機構的外部檢視,通常是基於會員機構的自願及主動提出與自行執行,且其外部檢視小組的委員除會員機構邀聘的各該國專家外,尚須邀聘其他國家的相關專家為委員。若一會員機構無法自行進行外部委員的自評,則可商請ENQA代為組成跨國的外部檢視小組,或委託國際的高等教育品質保證機構,進行該會員機構的外部檢視;惟商請由ENQA或國際的品保機構代為策劃及執行其外部檢視時,該會員機構必須支付為數約3萬歐元之成本開支或費用(ENQA, 2011a)。

ENQA為使其各會員或有意申請入會的機構或團體,先自我檢視是否符合ENQA的會員資格要求,曾在2005年頒訂一套《國家檢視準則》(National Review Guidelines),供各會員機構參考;2009年10月將《國家檢視準則》修訂統整,另改以《歐洲高等教育區品質保證機構外部檢視的準則》(Guidelines for external reviews of quality assurance agencies in the European Higher Education Area)為題公布週知,不僅適用於其正式會員,也適用於EQAR之正式會員,或有意申請加入ENQA及EQAR之新會員(ENQA, 2011d)。

1. 強調兩項重點

此項新公布的外部檢視準則強調下述二點(ENQA, 2011d):

(1)各會員機構的外部檢視由本身主動自行進行時,必須以國家層次為範圍(Reviews coordinated at national levels)

ENQA要求其會員機構進行自評的外部檢視時,必須是以各該國家層次為範圍,且遵循ESG的規定,從全國整體來主動發起進行其高等教育機構的品質保證檢視工作。

(2)商請ENQA或其他跨國品保機構協商策劃進行各會員機構的外部檢視,必須以國際參與為原則(Reviewed coordinated at international level)

若一會員機構無法、或不適合從國家層次來進行其外部檢視時,則可在檢附說明其無法由國家整體來進行檢視的理由之情況下,商請ENQA或其他跨國品保機構代為協調其他品保機構代為策劃執行。對於這些機構要求代為進行五年一輪外部檢視的申請,ENQA擁有決定是否受理之權力。且在此過程中,外部檢視的協商(coordination of review) 與外部檢視(external review)本身是兩件不同的事情,協商單位(The coordinating body)主要負責協調安排可以進行檢視的機構,並不負責檢視工作的實際運作;一旦確定可代為進行檢視的品保單位,則負責協商的單位可協助遴聘合適的檢視小組評鑑委員,只不過該人選必須非該協商單位的成員(ENQA, 2011d)。

2. 遵守四項原則

依該準則之規定,ENQA會員進行外部檢視時必須遵守四項原則,包括:

(1)外部檢視必須是一個以證據為基礎的過程,且是由獨立專家來進行。

(2)檢視機構所提供的資訊,必須是以事實為根據的正確訊息,但若有其他證據可資證明者除外。

(3)檢視之進行可說是一個針對自評報告或其他文件之資訊進行確認之過程,並要了解及掌握是否存有文件遺漏之其他資訊。

(4)確認與ENQA會員審核規準及ESG符合的程度,其結果是以「完全符合」、「相當符合」、「部分符合」,及「不符合」(fully compliant, substantially compliant, partially compliant, and non-compliant)四種結果呈現,且通常是預期要達到「相當符合」的結果才算通過。其各結果之評量標準如表一。

表一 品保機構符合ENQA會員規準及ESG的評量結果規準說明

換言之,ENQA會員機構的外部檢視是以各該機構的自評,與確保各機構的內部品質保證為基礎,並組成外部檢視小組進行實地訪視。外部檢視進行時,接受檢視機構分為兩類:若一機構的外部檢視是以審核該機構是否符合ENQA會員資格要求或其品保過程是否符合ESG的目的而為,則屬於A類(type A);若該機構的外部檢視目的尚包括其他工作或組織之運作,則屬於B類(type B)。

● 自評報告六項內容

ENQA規定,會員機構進行外部檢視時必須檢附自評報告,且包括下述六方面的資訊:

1. 各該國家高等教育制度的簡介、該特定品保機構的歷史發展,及其對高等教育機構一般所採取的評鑑機制。

2. 各該機構進行外部品質保證的證據。

3. 各該機構進行評鑑時所採取的方法與具體細節,包括:評鑑的方法細項、外部專家團體扮演的角色、該機構評鑑過程及程序的文件等。

4. 申訴制度的細節。

5. 各該機構本身的內部品質保證程序。

6. 關鍵利害關係人對各該機構的意見及看法等資訊。

至於在組成檢視小組後,為進行外部檢視所進行的實地訪視時間依需要而定,長短不一,但一般是為期二天的實地訪視。

整體言之,ENQA迄今為止共完成43份外部檢視報告(ENQA, 2011c),範圍遍及丹麥、捷克、芬蘭、法國、西班牙、比利時、俄羅斯、德國、愛爾蘭、羅馬尼亞、波蘭、英國、保加利亞、匈牙利、挪威、奧地利、瑞士、瑞典等國的品質保證或認可機構,以及2個歐洲跨國性高教品保組織。

● 2005-2009年評鑑結果

如前所述,ENQA除了在2009年10月公布《歐洲高等教育區品質保證機構外部檢視的準則》,更在2011年1月公布《內部品質保證–面對共同挑戰》(Internal Quality Assurance - Facing common challenges)之報告書(ENQA, 2011f),緊接著又於2011年5月公布一份針對2005-2009年各國高教品質保證機構之報告所做的評鑑報告(Evaluation of the reports on agency reviews(2005-2009))。此份評鑑報告一方面可視為是ENQA的自評報告,藉此檢視其所進行的各項評鑑工作,另方面也可藉此檢討現有的品質保證規定是否需要修改。

此項評鑑是以34個ENQA的會員機構報告為評量依據,探討各機構是否遵循ESG的標準而行。茲將重要結果摘要整理如表二(ENQA, 2011g: 5-7)。

表二 ENQA對各品保機構是否遵循ESG標準之評鑑結果

由表二可知,在ESG標準的3.2及3.3兩項標準上,幾乎所有受評單位都是完全符合或遵循,在標準3.1「高等教育外部品質保證程序」方面,完全符合的有68%;在標準3.4「資源」方面,及標準3.5「任務陳述」方面,完全符合的都有66%;在標準3.6「獨立性」方面,完全符合的有61%;在標準3.8「績效責任程序」方面,完全符合的有65%;在標準3.7「外部品質保證效標及過程」方面,完全符合的有58%。基此,報告顯示,ESG對各品質保證機構有著深遠的影響,而且從各品保機構幾乎都以ESG的標準與準則來實施品質保證觀之,ESG也確實發揮了其提供ENQA各會員機構參考依據之最大功效。

借鏡ENQA外部檢視經驗 建立評鑑機構與大學之自評機制

歐盟雖然為推動跨國學習或流動政策之需,要求各國必須確保高等教育的品質,但其作法是以鼓勵各國自行建立高等教育品質保證制度的機制來著手,歐盟並不直接對各國高等教育的實際情形進行評鑑或品質保證的工作。同時,透過要求各國的高等教育品質保證機構加入ENQA及EQAR為會員,歐盟也要求各國的品質保證機構要以自評為基礎,每五年主動定期進行外部檢視,以確保負責高教品保的單位也維持良好的品質。尤其ENQA透過訂頒《歐洲高等教育區內品質保證標準與準則》(ESG),為各國的高教品質保證機構提供了推動及執行高等教育品質保證工作可遵循的參考依據。

其次,ENQA也透過陸續公布內部品質保證及外部品質保證的相關準則,為歐盟的高等教育品質保證機構建構了一套歐洲的品質保證運作架構;尤其ENQA透過其會員機構先進行自評,及定期進行外部檢視,促成各該國家自行建構高等教育品質自我檢視或評鑑之機制,而且在授權各國高等教育的品質保證方式由各國自行決定的前提下,更能使各國發展出適合其國情特色的制度。

綜上所述,ENQA要求其會員機構每五年進行外部檢視的經驗,可供我國參考借鏡或思考之處主要有:

1. 政府可透過邀集各個負責高等教育評鑑之機構或單位,共同協商訂定各品保機構可接受及願意遵循的品質保證標準與程序,作為其推動評鑑工作時共同的準則。

2. 除要求各品質保證機構定期辦理含括外部評鑑在內的自我評鑑外,更可鼓勵各校建立健全的自評機制,自行確保其教學之品質。

3. 參考歐洲高等教育區於推動品質保證工作時,邀請國外專家參與外部評鑑的方式,引進國際間之學者專家,參與我國高等教育之品質保證工作。

◎附註

1.4E團體:(1)ENQA;(2)歐洲大學協會–European University Association(EUA);(3)歐洲各國學生會–原名為The National Unions of Students in Europe(ESIB),2007年改為European Student's Union(ESU);及(4)歐洲高等教育機構協會–European Association of Institutions in Higher Education(EURASHE)。

2.可由ENQA網站下載全文報告pdf檔。

◎參考文獻

楊瑩(2008)。歐盟高等教育品質保證制度。臺北市:財團法人高等教育評鑑中心基金會。

楊瑩(2011)。以學生學習成效為評量重點的歐盟高等教育品質保證政策評鑑雙月刊,30,27-34。

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ENQA. (2011b). Past reviews. Retrieved April 20, 2011, from http://www.enqa.eu/reviews_past.lasso

ENQA. (2011c). Publications - Review reports and decisions. Retrieved April 20, 2011, from http://www.enqa.eu/pubs_review.lasso

ENQA. (2011d). Guidelines for external reviews of quality assurance agencies in the European Higher Education Area. Retrieved April 20, 2011, from http://www.enqa.ed/files/Guidelines%20for20external%20reviews%20ofquality%20assurance%20in%the%20EHEA.pdf

ENQA. (2011e). Information note – ENQA Board decisions on external reviews of quality assurance agencies. Retrieved May 25, 2011, from http://www.enqa.eu/files/Information%20note%20ENQA%20Board%20decisions.pdf

ENQA. (2011f). Internal Quality Asurance – Facing common challenges. Retrieved May 25, 2011, from http://www.enqa.eu/files/ENQA_wr_13.pdf

ENQA. (2011g). Evaluation of the reports on agency reviews (2005-2009). Retrieved May 25, 2011, from http://www.enqa.eu/files/ENQA_Occasional%20paper_16.pdf

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