財團法人高等教育評鑑中心基金會  

 

歐洲品質保證機構之相互認證及在亞洲的運用
文/侯永琪
  高等教育評鑑中心研究發展處處長
  輔仁大學教師發展與教學資源中心主任

為了增進高等教育流動及品質保證的國際化發展,現今一些國際品質保證組織開始推動品質保證機構的跨國相互認可(Mutual recognition of review decisions)。「高等教育品質保證國際網絡」(International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education, INQAAHE)前主席David Woodhouse(2008)認為,「跨國相互認可」是指「兩個或多個以上外部品質保證機構相互接受對方的全部或部分評鑑結果、決定與判定。其相互認可的基礎是建立在兩個機構具有相似之評鑑目標、步驟。是故,他們有可能在評鑑大學、系所、品質上,達成共同結論」。其主要的目的是使學生、大學、畢業生及雇主,皆能獲得更有品質的教育服務,並增進高等教育跨國流動。因此,「跨國相互認可」的進行須先釐清兩個問題:1.外部品質保證機構從事所有活動之品質;2.其範圍為何,即全校或是學門領域。

品保機構跨國相互認可難度高 全球與區域組織扮要角

事實上,「跨國相互認可」的推動,目前已有一些學門領域的例子。如於1989年由美、加、英、愛、澳、紐等幾個先進國家之工程教育認證組織簽署而成立之「華盛頓協定」(Washington Accord),即是學門跨國相互認可最成功的例子(Woodhouse, 2010)。但相較於學門領域,一般品保機構之「跨國相互認可」是更為困難的。全球與區域組織即扮演相當重要的角色,發展一些有相當共通性及相容性之準則來協助評鑑機構檢視本身的評鑑品質,以作為未來與其他評鑑機構相互認可的基礎,如INQAAHE之〈優良評鑑準則〉(Guidelines of Good Practice)、UNESCO/OECD之〈跨國教育優良實務準則〉(A Code of Good Practice in the Provision of Transnational Education),及「亞太品質保證網絡」(Asia-Pacific Quality Network, APQN)之〈千葉原則〉(Chiba Principles)等。以下舉現今在「跨國相互認可」中最為成功之「歐洲高等教育認可聯盟」(European Consortium for Accreditation in higher education, ECA)為例。

ECA 跨國相互認可:五大原則

歐洲ECA是近年來推動一般品質保證機構跨國相互認可最有系統,且最有成果的。為了促進歐洲各國高等教育流動與整合,成立於2003年之ECA在歐洲議會(the European Parliament)、歐盟(Council of the European Union)的支持下,於2007年推動相互認可(mutual recognition)。目前共有15個會員國,包含奧地利、比利時、荷蘭、法國、德國、愛爾蘭、挪威、波蘭、西班牙及瑞士等國品質保證機構。2007年在巴塞隆納,所有會員彼此間共簽定16個合作協定,完成了相互認可的共識。ECA會員國須遵守下列五大原則,以達成相互認可的目標:

1.ECA會員國必須同意評鑑委員挑選的原則。

2.ECA會員國必須參與合作計畫,促進相互的了解與信任,以利相互認證的進行。

3.ECA會員國須與歐洲高等教育學歷認可信息網絡(ENIC-NARIC)中的6個國家,簽署聯合宣言,並對於已具認可資格的認可機構推動相互認證。

4.ECA會員國亦簽署合作協定,協助成立中東歐高等教育品質保證網絡(Network of Central and Eastern European Quality Assurance Agencies in Higher Education,簡稱CEE Network)。

5.ECA會員國必須遵守UNESCO/OECD之〈跨國教育優良實務準則〉的17項標準。

在ECA五大原則中,以〈跨國教育優良實務準則〉17項標準的遵守,與自評及專家挑選最為重要。根據ECA協定第4條,以及各國教育部長在2003年於柏林舉辦的研討會中所達成的結論,所有ECA會員國首先必須依據〈跨國教育優良實務準則〉17大標準定期自我評鑑,以確保歐洲評鑑各大學程序的相容性(ECA, 2008)。其次,在評委選取(Selection of Experts)方面,ECA會員機構必須遵循程序、成員組成之原則進行評委挑選,因為評鑑委員的挑選及評審小組(expert panel)的組成攸關評鑑過程、結果、判定的品質,是ECA會員機構在進行跨國相互認可最重要的一環(ECA, 2008)。

ECA 跨國相互認可:四個階段

ECA主席Rolf Heusser強調,ECA會員國是經由「彼此了解」、「建立相互認可步驟」、「評鑑過程相互認可」及「評鑑結果相互認可」等四步驟,逐漸完成跨國相互認可的最後目標(Heusser, 2006)。整體來說,2004年至2007年,ECA相互認證共經歷了四個歷程(ECA, 2008):

(一)認證機構相互了解階段

1.評鑑系統的調查:ECA藉由調查與資訊交流的方式,了解各國評鑑運作的方式與實行內容。

2.評鑑資料檔案:ECA的會員國持續系統性的進行評鑑資料的搜集,並且於2005年在網站上公布。

3.相互合作與觀察:機構之間開始進行雙向或是多方向的合作計畫與認證,並鼓勵其他ECA會員國家參與。

(二)評鑑程序相互認可的步驟建立階段

1.訂定相互認證的原則:2004年,ECA已初步訂定內部品質認證機制的工具;2006年,ECA認為自評之標準應由ECA的會員共同建立,並每半年進行一次研討改善。

2.專家選擇的原則:評鑑機構必須依據ECA評委選取原則組成專家小組,進行校務評鑑或是學門專業評鑑。

3.相符的評鑑架構:2006年,ECA對會員國評鑑標準、指標及結果判定規則進行調查,並在某一程度建立校務評鑑或是學門專業評鑑的共同架構,而這些有關評鑑工具的訊息皆被公開在網路上。

4.評鑑結果公布方式的統一。

(三)評鑑結果的相互認可

1.關鍵性的差異協議:2006年,ECA的會員通過合作協議,並且同意相互認證的工具與方法。

2.雙聯學位的評鑑:ECA會員於2006年簽訂雙聯學位的相互認證協議,其中包括互相信任與認證的透明度。

3.ECA成員的外部評鑑:ECA會員須接受ECA的外部評鑑,以達到ECA所要求的標準。

4.ECA內部的雙邊合作計畫:希望可以實踐與比較,來強化機構所須的信任與進行相互認證。

(四)評鑑決策的相互認可

1.ECA-ENIC/NARICs同步公布。

2.2007年倫敦會議:進度報告。

3.決策的資訊交流工具。

4.認可的正式協議。

由於相互認證的歷程需要建立於信任的基礎下,以進行機構資訊的交流與交換,ECA會員國同意相互認證的模式與認證工具,會員同時接受外部機構的評鑑,並且以和會員相互認證的合作計畫為目標。但ECA會員仍可堅持其自主性及強調國家品質認證的主權,即使會員的機構與組織有各自認證與進行的方式與法則,ECA會在尊重機構多樣性的前提下進行相互認證(Heusser, 2006)。

荷蘭NVAO與波蘭PKA的案例

荷蘭高等教育認可機構(Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, NVAO)與波蘭「國家認可委員會」(Pañstwowa Komisja Akredytacyjna, PKA)是ECA會員中最早進行相互認可,也是較有成果的。兩會的跨國認證過程皆依據ECA的四個步驟進行。首先,NVAO考察團於2007年春天至PKA進行探查與制度的評估,並對華沙大學「資訊與經濟碩士班」進行實地訪視觀察。同年9月4日PKA也至NVAO進行實地訪視觀察,擔任阿姆斯特丹大學(Universiteit van Amsterdam)英語授課「歐洲法律研究所」評鑑觀察員。兩會希望可以藉由實地參與認可的過程,真正了解彼此制度的異同,既而進一步討論相互認證的可能性(Aelterman, 2008; Socha, 2008)。

在參與彼此認可的過程中,兩會在完成實地訪視觀察之後,針對彼此評鑑對象之自我評鑑、同儕互評、認可結果及政府影響四部分進行評估(Aelterman, 2008; Socha, 2008)。以下為兩會評估分析及結果:

(一)制度與程序

1.兩會皆進行學門評鑑,且系所都須自我評鑑。2.但在評鑑小組成立與評估過程方面,兩會則有所不同。PKA由內部成立評鑑小組,在學門委員會(Section Council)的授權之下,由PKA秘書長決定小組組成。評鑑小組之實地評估報告,由主席團以多數決方式進行評估。做成最後決定之後,送科學高等教育部長核訂,但部長無改變或影響認可之權利。在NVAO方面,其外部評估小組是獨立進行評估,其最後的評估決定是根據評估報告的結果而成。3.PKA實地訪視的成員由學生、且非為利益相關的專家所組成。訪視小組是獨立作業,對於評鑑報告,評估小組僅做事實的陳述,不進行評論。反之,NVAO小組可公開和提出主觀的建議,最後的決定是經由小組投票決定之。

(二)指標標準制定

在自評過程中,值得注意的是,兩國高等教育機構與學程學位授予的法律基礎不同。波蘭系所文憑都是由國家所授予的;荷蘭則是由NVAO負責初步學位文憑的認可。在評鑑指標方面,波蘭分為兩部分,政府制定相關評鑑標準與PKA的細部準則;NVAO則負責所評鑑的指標規劃。但兩國高等教育機構皆以符合學生與機構的利益來訂定學習目標,PKA與NVAO皆以此作為評鑑依據。但NVAO更是以學生學習成果作為評鑑主軸。

(三)結果運用

系所若未經波蘭PKA認可,將會嚴重影響該系所獲得政府經費及招生名額。NVAO則強調大學本身的自我改善,建立校園品質文化。且其目的是綜合性的,除了強調學生於課堂中學習的成效,同時亦重視市場的需求。

在兩會個別與綜合評估之下,提出結論為:兩個機構在認證的歷程中,並沒有太大差異,皆非常透明化和具有完整程序設計。雖然兩會在評鑑指標、國際及雇主評鑑委員有所不同,但其認可結果是有可比性的(comparable)。最後根據相互認證的協議,PKA與NVAO於2007年12月在巴塞隆納簽訂相互認證的協議。

品保機構互信與政府態度是關鍵

Frederiks(2008)指出,ECA會員國相互認證可以成功的主要因素為簽約機構之間相互比較、分析及了解彼此之認可制度,若無此一步驟,是絕無成功的可能。但在了解彼此認可步驟、標準及結果的不同之後,並不需要把差異性作為無法相互承認的阻礙,換句話說,簽約機構必須能認同且相當大的容忍彼此之間制度上操作的不同。荷蘭NVAO與波蘭PKA即是最好的例子,兩者在認可程序、指標標準及結果運用上皆不同,但在原則上卻是相似,例如皆是學門評鑑、評鑑程序透明、評鑑委員挑選標準一致、依「歐洲高等教育品質保證協會」(the European Association for Quality Assurance in Higher Education, ENQA)之〈歐洲高等教育區域品質保證標準與準則〉(Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area)進行自我評鑑等。

ECA主席Rolf Heusser即強調,「品質保證機構間的相互信任是跨國相互認可不可缺的元素與基礎」(ECA, 2008:4)。是故,跨國相互認可的成功是建立在品質保證機構彼此於資訊的交換、共同認同的評鑑工具與機制、相互在研究與評鑑委員之間的合作與支援等關係之上。換句話說,當品質保證機構彼此信任的程度增強時,評鑑結果才可能相互認同(ECA, 2008)。

綜合言之,簽約機構須先有互信,彼此須能接受指標與步驟多元性,而且彼此也需要能接受資料與結果的相互驗證。其次,持續交換資訊,特別是評鑑制度上的改變,彼此皆有暢通管道獲取有關認可決定之相關資料與文件。

整體來說,ECA在一般綜合評鑑機構相互認可,是近年來全球最有進展的(Woodhouse, 2010)。除了上述評鑑機構意願及ECA建立共同平台之因素外,政府的政策與態度也是成敗的關鍵。在波隆那歷程(Bologna Process)推展之下,歐洲各國政府共同努力於促進歐洲高等教育區的實施及增進學生跨國流動目標的達成,也是評鑑機構相互認可的協議可以真正落實於ECA會員國的重要原因之一。

亞洲跨國相互認可經驗

基於各國不同教育制度、文化、經濟背景的因素,亞洲高等教育品質之跨國相互認可的發展仍相當不易。近年來,在APQN的努力下,除了組成研究團隊進行亞洲地區高等教育品質相關研究案,特別鼓勵已開發國家協助開發中國家建立品質保證制度,希望藉此縮短各國發展的差距,以增進彼此了解與互信基礎。(Chueng, 2008;侯永琪,2008)。目前已有10個APQN機構成員相互簽署合作備忘錄,合作的內容除了交換評鑑訊息、交換中心人員、擔任觀察員、合辦研討會外,最終的目標為彼此相互認可。如2005年香港學術及職業資歷評審局與澳洲大學品質管理局共同簽署的備忘錄中第8條:「在適當與可能的時機,並在兩會品質保證範圍的管轄權之下,兩會將在未來進行評鑑結果共同相互認可」(APQN, 2010)。

為了在亞洲推展「跨國相互認可」,2008年起,APQN在世界銀行與聯合國教科文組織(UNESCO)共同推動「全球品質保證能力提升行動方案」(Global Initiative on Quality Assurance Capacity, GIQAC)的計畫支持下,成立專案小組著手亞洲地區品保機構校務評鑑相互認可的先導性研究,共有四國品保機構參與計畫,包含紐西蘭大學學術審核機構(NZUAAU)、澳洲大學品質保證局(AUQA)、馬來西亞資歷局(MQA)、印度國家評量與認可協會(NAAC)。已於2010年10月在馬來西亞召開第一次會議,2011年計畫進行4個機構參與彼此的實地訪視,並相互擔任觀察員,預計在9月完成所有訪視,10月舉行專案小組的結案報告會議。APQN希望4個參與的品保機構,最後能真正完成相互認可彼此評鑑結果的目標(APQN, 2010)。

跨國認可的理想目標,主要在希望各國品保機構能在平等且相互了解的基礎之下,改善並增進高等教育的跨國流動,減低學校重覆被評鑑的負擔,促進大學學術交流與合作,協助雇主了解非本地畢業生的能力(Woodhouse, 2008; L. Zak, personal communication, June, 2010; R. A. Wolff, personal interview, Jan. 27, 2010)。然而,Kristoffersen與Stella認為跨國認可在亞洲不易成功,主要因素是政府態度與參與。事實上,「各國政府在教育法令上,仍限制品質保證機構相互認證結果之認定與管控,雖然一些機構間已完成相互認可的程序,卻難以真正落實於各國認可制度之中」(D. Kristoffersen, personal interview, Nov. 3, 2009; A. Stella, personal interview, Nov. 22, 2009)。因此,相互認可的實施除了靠國際品保組織努力及各評鑑機構參與,更需要各國政府支持與認同,歐洲ECA會員的成功即是最好的例子。

結語與未來挑戰

雖然ECA是目前全球最成功的案例,但對大學機構與學生受益的程度尚在評估之中,特別是對需要更多評鑑機構參與之雙聯學程跨國品質確保方面的影響。ECA模式是否可以成功複製至全歐洲、亞洲、拉丁美洲等區域,Woodhouse(2008)認為仍有待區域品保組織的努力,以及評鑑機構相互了解與互信的程度,且政府的政策與態度更是關鍵因素。

整體來看跨國相互認可發展,歐洲ECA會員已有成果展現,亞洲尚在實驗階段,美國只進行本國區域認證機構的相互認可,並未參與跨國的實踐,但卻積極至各國進行認證,而這也是Woodhouse認為在協助區域組織或各國機構進行平等互惠的跨國相互認可時,所面臨的最大挑戰。但為了跨國相互認可的推動,國際高等教育品質認證組織提供認證機構之自我評鑑準則,將是奠定跨國相互認可成功的第一步。一些學者也提出以下幾點建議,作為未來跨國相互認可進一步全球發展的基礎(L. Zak, personal communication, June, 2010; Woodhouse, 2010):

一、積極發展出一套更為完善且廣泛被認同的相互認可全球架構,使得已經有初步成果的認證機構可以提供其他機構發展經驗。

二、各國政府與認證機構須積極參與及互動,以共同解決法令問題。

三、國際組織如世界銀行與UNESCO,應對剛剛起步發展的地區、國家與認證機構,給予資源與經費的支持。

四、鼓勵認證機構的主席或成員間相互交流,共同開辦可以對話討論的小型研討會、座談會等。

雖然跨國相互認證仍有非常長的一段路要進行,但國際品質保證組織所發展的自評共同原則已實質幫助各國認證機構評鑑品質的提升,促進彼此相互了解。雖然未來是否可以建立一個跨國性的、各國通用的品質保證相互認可系統仍有相當討論的空間,但跨國相互認證對促進高等教育流動與品質提升的影響,是一致被肯定的。

◎參考書目

侯永琪(2008)。亞洲高等教育品質保證制度的推動及挑戰評鑑雙月刊16,22-27。

Aelterman, G. (2008). Mutual observations: the experiences of PKA and NVAO. In European Consortium for Accreditation in higher education (Ed.), The benefits of mutual recognition of accreditation and quality assurance decisions (pp. 7-10). The Hague: European Consortium for Accreditation in higher education.

Asia-Pacific Quality Network (APQN). (2010). Technical report. Unpublished.

Chueng, P. (2008) .The Asian-Pacific perspective. In European Consortium for Accreditation in higher education (Ed.), The benefits of mutual recognition of accreditation and quality assurance decisions (pp. 36-37). The Hague: European Consortium for Accreditation in higher education.

European Consortium for Accreditation in higher education (ECA). (2007). Advancing mutual recognition of accreditation decisions. The Hague: European Consortium for Accreditation in higher education.

European Consortium for Accreditation in higher education (ECA). (2008). The benefits of mutual recognition of accreditation and quality assurance decisions. The Hague: European Consortium for Accreditation in higher education.

The European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA). (2007). Standards and guidelines for quality assurance in the European higher education area. Helsinki: ENQA.

Frederiks, M. (2008). Mutual recognition agreements. In European Consortium for Accreditation in higher education (Ed.), The benefits of mutual recognition of accreditation and quality assurance (pp. 13-15). The Hague: European Consortium for Accreditation in higher education.

Heusser, R. (2006). Mutual Recognition of Accreditation Decisions in Europe. Quality in Higher Education, 12 (3), 253-256.

Socha, M. W. (2008). Observation on NVAO's initial accreditation procedure. In European Consortium for Accreditation in higher education (Ed.), The benefits of mutual recognition of accreditation and quality assurance decisions (pp. 9-11). The Hague: European Consortium for Accreditation in higher education.

Woodhouse, D. (2008). International perspectives on the benefits of mutual recognition. In European Consortium for Accreditation in higher education (Ed.), The benefits of mutual recognition of accreditation and quality assurance decisions (pp. 28-36). The Hague: European Consortium for Accreditation in higher education.

Woodhouse, D. (2010, June). The pursuit of international standards. Paper presented at International Leadership Colloquium, Madrid.

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