財團法人高等教育評鑑中心基金會  

 

日本國立大學法人評鑑的外部評鑑機制
文/楊武勳
  國立暨南國際大學比較教育學系助理教授

日本在2004年實施國立大學法人化的同時,依據《國立大學法人法》第35條規定,國立大學與「大學共同利用機關法人」(註1)必須接受文部科學省國立大學法人評鑑委員會實施的六年一期評鑑,此為「法人評鑑」。同年,《學校教育法》修正後,國、公、私立大學必須接受文部科學省所認證的評鑑團體實施的七年一期評鑑,即「認證評鑑」。此舉顯示出日本大學真正進入評鑑的時代,也意味著國立大學同時要接受兩種不同的外部評鑑。

是故,本文擬以「法人評鑑」為主題,並訪問日本東北大學荒井克弘教授(東北大學前副校長、現任高等教育開發推進中心主任),從該校經驗探討日本國立大學法人評鑑的特色,作為我國參考。
  
法人評鑑的背景與作法

日本的大學評鑑建立在「自我評鑑」、「認證評鑑」與「法人評鑑」等三個框架之中。法人評鑑是由文部科學省法人評鑑委員會實施的評鑑,其最大目的在於將評鑑結果作為資源分配的根據。推動法人評鑑的主因,在於政府根據國立大學的績效表現來分配資源,進一步決定其「價格」。換言之,決定「價值」(價格)時,大學至少應基於數值(某種評鑑基準)的要求來經營管理。

強調績效責任,作為資源分配依據

法人評鑑的目的乃是瞭解國立大學教學與研究的績效及提升品質的程度,並同時參考下一期中期目標、中期計畫內容,作為設定下一期「運營交付金」(政府補助金)的主要參考。評鑑的方式是由國立大學法人評鑑委員會要求「大學評鑑‧學位授與機構」,對於國立大學進行教學與研究的相關評鑑。因此,相對於「認證評鑑」是一種「認可」評鑑,並不涉及政府補助金的分配,「法人評鑑」強調績效責任,評鑑結果直接會影響政府補助金的多寡。

法人評鑑的基本方針有三:1.提升教學研究品質,發展大學特色;2.確保評鑑的透明性、公正性,負起對社會的說明責任;3.以各法人的自我評鑑為基礎。

在評鑑活動各級委員會的設置上,國立大學法人評鑑委員會之下設置「達成狀況判定會議」(分成八小組,進行書面審查與訪視調查),其下設有「現況分析部會」(分成十大專業領域,各設有委員會)與「研究業績水準判定組織」(依照66個學術領域設置專門委員會)。而法人所提出的「教學研究評鑑相關績效報告書」則包含「中期目標達成狀況報告書」與「學院、研究所等現況調查表」兩大部分。換言之,法人評鑑以審視各學院系所表現為基礎,同時藉此判斷大學能否達成各自設定的中期目標。

評鑑結果分級判定

在評鑑方法上,「現況分析」中教育水準的評鑑大項目有「教學的實施體制」、「教學內容」、「教學方法」、「學業成就」、「升學及就業狀況」等五項,分別以四等級做判定(「大幅超越期待的水準」、「超越期待的水準」、「有期待的水準」、「低於期待的水準」)。教學品質提升度判斷的敘述上,採三等級的方式。研究評鑑分成「研究活動狀況」及「研究成果狀況」兩大項目,分別就「學術上的意義」與「社會、經濟、文化上的意義」兩個項目,各自以五等級(「卓越」、「優秀」、「良好」、「普通」、「未達上述水準」)做判定,研究品質判斷的敘述上與教學品質相同。

「中期目標達成狀況」的評鑑則分成「教育相關目標」(含「教學成果」、「教學內容」、「實施體制」與「學生支援」四個中項目,其下設有不同的小項目)、「研究相關目標」(「研究水準與研究成果」、「研究實施體制的整備」兩個中項目)、「與社會合作、國際交流等相關目標」等三大項目。大、中、小項目分別以三、五、四個等級做判定,最後的結果分別以五等級做判定。

表一 現況分析的教學評鑑項目

表二 現況分析的研究評鑑項目

法人評鑑時程

所謂六年一期的評鑑,事實上評鑑內容涵蓋的時間只有四年,第五年時初稿完成後結果大致底定。2004年開始法人化,2010年完成第一期的評鑑,2011年進入第二期。2011年實施第一次的國立大學法人資源分配,今(2008)年秋天就必須提出結論。即2008年提出報告書初稿,2009年完成修正,2010年再進行一次確認,2011年即進入第二期評鑑。

在第二期法人評鑑的部分,2008年必須提出中期計畫,2009年慎重研議,2011年才能如期實施。所以第一期評鑑報告書和第二期中期計畫的制訂時間交互重疊,意即提出自我評鑑四年成果的同時,也要開始構思下一期的目標。東北大學和其他大學一樣,不外乎實施「PDCA」(plan-do-check-action)的評鑑循環,第一期評鑑的check和第二期的plan兩者具有相輔相成的效果。
  
法人評鑑與自我評鑑的關係

東北大學的法人評鑑資料都建構於自我評鑑的基礎上。大學的自我評鑑報告書基本上由各學院、學系、附屬研究所將各自的報告書提出,由大學彙整。因此,認證評鑑與法人評鑑結果所提出的對象單位不同,但基本的資訊、資料來源和評鑑報告書製作的程序都相同。比較特殊的是,法人評鑑的報告書對於不足的部分加以補強,加入了競爭的成分,用以凸顯本身的優點。

自我評鑑為法人評鑑的基礎

自我評鑑的學院績效目標評鑑是由理事與副校長會議來擬定,學院則各自設定目標與指標並撰寫報告書,和大學理事會報告時,各自的訴求重點不同。理事會所提供的指標是大學認證評鑑機關的評鑑基準所設定出來的。結合理事會想瞭解的重點與學院欲呈現的內容後,就成為學院自我評鑑報告書的內容。

自我評鑑報告書中,研究評鑑大都為學術論文的發表和參加學會活動的情形;教學評鑑大概從學生的教學意見調查就可以瞭解,學院對於教學評鑑結果不良的教師沒有獎勵或減薪的權限,因此目前教學評鑑結果好壞所帶來的變化不大。東北大學和其他大學一樣,都設有評鑑的基本框架,由學院各自設定基準或填寫評鑑調查單,再由院長對教師個人進行晤談,形成最後的自我評鑑結果。

法人評鑑結果關係到政府補助金的多寡,和自我評鑑的性質不同。法人評鑑是一種向外界力求表現的評鑑,因此產生企業般粉飾決算的行為。只要不被點破,粉飾的行為就會繼續。原本自我評鑑單純是一種持續自我改善的工具,雖然講求課責,但現在也可能提出粉飾後的報告書。

自我評鑑基調的變化

在自我評鑑的變化方面,法人化之前,依據外部評鑑的需要,收集的教學評鑑等資訊,專供特定的評鑑者使用,因此常招致外界的批評。法人化之後,不論資料的種類與使用目的與否,大學收集全部能指標化的資訊與資料,並整理成資料庫,因此自我評鑑的基調已有所改變。有時參與自我評鑑的教職員收集資料不見得是按照自己或學院的需要,而是受到大學排名的影響,收集可運用在指標上的資訊。例如產學合作的契約、外國學者來訪的經過等皆在收集之列,這如同美國的institution study,是一種近乎市場行銷的方式。

東北大學極力跨越人文和理工領域的差異,耗費1億5千萬日圓來收集所有的資訊。對於人文科學的領域而言,設立一個如同理工領域的資料庫並不容易,所有的教師都必須參與收集相關資訊,如參加國內或國際學會的名稱、所指導學生發表過的論文等。另外,在產學合作方面,教師的研究真正和產業界顧客指定的研究互相重疊者少之又少。產學合作增加後,參與教師的負擔與能算入評鑑的研究成果逐漸增加,不但讓教師偏離了原有的研究方向,有時耗費三、四天輸入相關資料,更犧牲了本業研究的時間。

政府的角色
與法人評鑑的未來展望

法人評鑑實施過程中,每個內閣在推動上的感覺不同,小泉內閣比較有魄力,將國立大學從99所減至87所,對於法人評鑑實施有重大影響。雖然法人評鑑由文部科學省主導,但財務省才是握有分配資源決定權的政府機關。內閣原是居中協調部會之間的意見,但其協調的功能大不如前。財務省與內閣在法人中期目標的設定上都各有不同的想法,大學也只能跟著腳步快速改革。

東北大學的前身是帝國大學,擁有悠久的歷史與長年累積的研究成果,評鑑的結果當然較為優秀,這和大學與學院的規模大小有絕對的關係,然而法人化與評鑑等的真正效果,可能要在20年或25年後才會出現。另外,認證評鑑和法人評鑑都是基於自我評鑑的資料而實施。其中,法人評鑑的實施確實讓大學開始重視各種基礎資料的收集,有助於今後相關資訊公開與使用,達到課責的目的。 

註1:

「大學共同利用機關法人」為日本政府基於學術發展的需要所設立,讓各大學可以共同利用的研究機構。目前合計共17個法人,43個研究所。

參考文獻

独立行政法人大学評價‧学位授与機構(2008)。評価実施要項 国立大学法人及び大学共同利用機関法人における教育研究状況についての評価。東京都:作者。

独立行政法人大学評價‧位授与機構(2008)。平成19 年度実施大学機関別認証評価評価報告書 東北大学。東京都:作者。

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