財團法人高等教育評鑑中心基金會  

 

一路走來,始終如一
美國認可制之自願性高等教育品質保證機制
文/蘇錦麗
  國立新竹教育大學教育學系教授

基於大學實施評鑑動機(motive)的不同,大學評鑑可分為內部與外部評鑑(internal and external evaluation)兩種。
 
內部評鑑/外部評鑑 vs.
主動性/被動性

內部評鑑係大學基於自我管制(self-regulation)的精神,視大學品質保證為其責任,「主動地」規劃與執行評鑑活動,其目的在於改進大學的教育品質,因而被認為是有效提升大學教育品質的主要關鍵。

至於外部評鑑,則常基於外在認證或認可的要求下,由大學之外的團體來規劃與執行評鑑活動,包括:政府、評鑑/認可組織或專業學會等,通常以要求大學符合績效責任為其主要目的。在此情況下,大學只能「被動地」接受評鑑,故評鑑實施成效往往不易充分彰顯,因為外部的評鑑與品質控制畢竟不若大學自發的內在動力,更容易為組織成員所認同接受。

當一個機構尚未建立自我管制的內部評鑑機制之前,外部的管制還是需要的。惟大學應儘量藉由減少外在的控制力量,以發展學術系統內部評鑑的能力,發揮大學自主自治的精神。因此,學者Egbert D.Weert曾主張:唯有將內部評鑑與外部評鑑兩者之關係相互結合,才能成為一完整的品質管控體系。申言之,內部評鑑與外部評鑑兩者之關係實為相輔相成,互不衝突。

臺灣與各國之比較

臺灣曾短暫實施自願性外部評鑑

外部評鑑又依評鑑對象是否有選擇不參與評鑑的權利,分為強迫性與自願性兩種。我國大學評鑑工作自民國64年實施以來,均由教育部全權負責辦理,大都屬強迫性外部評鑑,僅有極少數的自願性外部評鑑,例如:教育部於81與82兩學年度委託中國電機工程、中華民國管理科學及中國機械工程三個學會試辦學門評鑑。

另外,自90年度始,教育部為有效提高教育品質,特編列相關預算,並訂出「90年度大學校院實施自我評鑑計畫補助申請要點」,為首次由教育部藉由經費補助以鼓勵大學校院實施內部自我評鑑計畫。該計畫雖仍屬自願性外部評鑑,惟其「化被動為主動」的精神,即試圖將大學只能「被動地」接受評鑑,轉為鼓勵大學「主動地」規劃與實施評鑑,值得肯定。可惜的是,該計畫實施兩年後即因經費不足宣告結束。

外國評鑑制度各具特色

筆者曾於86年針對美英法等11個國家(註1),以及兩岸三地(臺灣、中國大陸及香港)的高等教育評鑑制度,進行比較分析,發現這些國家/地區皆能基於其政經文化與歷史背景,而發展出各具特色的高等教育評鑑制度。

以大學評鑑實施動機而言,僅實施內部評鑑的國家有美國與日本;其餘皆實施外部評鑑,且有一半國家/地區係以自我管制/內部評鑑為未來發展的目標。換言之,這些國家/地區現階段由政府發起之外部評鑑係過渡時期所採用之必須手段,未來將以各大學能發揮內部自我評鑑之精神為最終目的;結合內部與外部評鑑者則僅有英國與荷蘭。

若分析去(96)年由財團法人高等教育評鑑中心基金會出版的《澳洲高等教育品質保證制度》,以及今(97)年由台灣評鑑協會出版的五本外國高等教育評鑑制度專書,包括:英國、瑞典、挪威、加拿大及日本,吾人可得一最近發展情況。在此六個國家中,並未有國家僅實施內部評鑑;僅實施外部評鑑的國家有瑞典、加拿大及澳洲;結合內部與外部評鑑之國家包括:英國、挪威及日本。

臺灣多採強迫性外部評鑑
美國強調自願性內部評鑑

此外,若以我國自86年迄今的大學評鑑實施情況而言,臺灣仍屬外部評鑑。再以93學年度實施的「大學綜合校務評鑑實施計畫」,以及95年度開始實施以五年為一循環的「大學校院系所評鑑實施計畫」為例,則皆屬強迫性外部評鑑。其次,若根據筆者對美國認可制的持續觀察,其自願性過程與自我管制精神,仍可視為內部評鑑的典型代表。

內外部評鑑結合
雙軌制似成趨勢

綜上所述,筆者尚無法歸納結論,謹提出兩個值得繼續觀察的問題:越來越少國家,尤其在上述六個國家中,已沒有國家僅實施內部評鑑,這是否表示此種品質改進作法無法滿足公共績效責任之要求?此外,越來越多國家實施「結合內部與外部評鑑」之雙軌制,是否意味著這是目前較為理想的高等教育評鑑模式?較能達成大學自我改進與滿足公共績效責任要求之雙重目的?

以此而論,目前正在實施的「大學校院系所評鑑實施計畫」,將系所是否建立自我評鑑(即內部評鑑)機制列為一評鑑項目,實為一正確作法。大學宜落實執行,將其納入常態機制,融入校務運作,以達到持續改善教育品質之評鑑目的。

美國「認可制」與「品質保證」

世界主要國家對於高等教育品質的管控已有一段相當長之歷史,但在進行相關之品質管控工作時,所使用之名稱並不一致,如論及美國時,通常以「認可」(accreditation)進行探討;論及歐洲時,則會使用「品質保證」(quality assurance)。

「品質保證」是對整體機構或專門領域進行有計畫、有系統的評鑑/審核過程,以確定其提供之教育、學術成果及基礎設施的標準,正在維持及加強;且通常包括對一適當及有效的品質控制機制的期望。認可制係一外部品質審核的過程,藉由詳細檢查高等教育的機構及專門領域,以確保其品質保證與品質改進,其成功結果是一所機構或一門專門領域受到認可。

美國認可制則是由高等教育機構或其學院/學系/研究所/學程單位自願加入非官方的民間認可組織,成為其會員,每年繳交會費外,並定期接受其評鑑;最後,認可組織做出受評對象應獲得之認可資格與條件的判斷。認可過程之主要目的在促進機構與專門領域不斷改善,且確認其達成自訂目標的程度;同時在可接受的既定標準下,對大眾提出品質的保證。

可見「品質保證」與「認可」兩者雖然用語不一,但其目的都是希望藉由品質管控機制/工作促進高等教育機構或其專門領域之發展與改進。此外,兩者皆須藉由一有計畫、有系統及定期的評鑑過程,以達成其認可制與品質保證機制之目的。

美國認可制之發展沿革及重要改變

美國認可制的實施已有一百多年的悠久歷史,是世上第一個且發展最成熟的認可模式。它也是最多元的模式,因擁有最多的認可組織,包括機構認可(institutional accreditation)及專門領域認可(specialized accreditation)兩類組織。機構認可係以整體校務為評鑑對象,大部分機構由六個區域性組織,少部分單一目標或特殊型態的機構則由七個全國性的組織負責。專門領域認可則針對校內特定學院、系所、學程或專門領域進行評鑑與認可,由47個(以2005年為準)不同的全國性相關專業性學術團體來辦理。以2002-2003年為例,美國約有6,421所機構及18,713個專門領域獲有認可資格。

美國認可制發展迄今,歷經若干重要改變,包括:(1)當對高等教育的觀念改變時,認可的範圍亦隨之改變:隨著對高等教育的觀念改變,美國高等教育機構越來越多樣性,目前的遠距教學型大學與營利(for-profit)型的大學亦成為認可對象。(2)認可制的參與者自第二次世界大戰急速增加:參與者包括認可組織與高等教育機構。(3)在哲學與實施方面均有改變:亦即從量化途徑至質性要素;從齊一化機構到鼓勵並承認發展機構的個別特色;從重視外部評鑑到強調自我研究/評鑑與自我管制;從對機構進行價值判斷,到以鼓勵並協助機構持續改進品質為目的。(4)認可制亦隨社會大眾期望的改變而改變:社會大眾的期望會改變認可制的認可標準與作法,且社會大眾的期望有越來越高之趨勢。(5)對結果之強調:特別在規劃性的學生結果表現水準及其測量方面,必須呈現達成目標之證據,係一種證據文化(culture of evidence)的強調。惟不論美國認可制之內涵與作法隨時代如何演變,其自願性過程與自我管制精神一直未變。

美國認可制之未來發展

美國新修訂的《高等教育法》(Higher Education Act)於今年8月14日頒布實施,經過五年漫長的修訂,雖然仍維持目前聯邦政府對認可制監督的權力架構,但在八方面的重大變革(註2),已使得聯邦政府對高等教育的控制腳掌伸得更深更遠。

美國「高等教育認可評議委員會」(Council for Higher Education Accreditation, CHEA;認可組織的民間承認組織)的會長Judith S. Eaton曾於月前撰文指出:未來2014年的修正案,聯邦政府可能將自聯邦法令中消除認可制為一品質裁決人(arbiter)之角色。此外,國會可能將取消認可制的承認(recognition;對認可組織的認可)法條,並解散聯邦政府審核認可組織的諮詢委員會;聯邦政府長達60年依賴認可制作為其經費補助守門人,有可能走入歷史。同時,許多證明認可組織可靠性的相關法規,也都可能將被廢止。此意味著認可制可能將逐漸萎縮。

Eaton認為,認可制的萎縮將不會符合公眾利益,且當政府管制取代認可制的自我管制時,學術品質亦不會因此提升。不過,她也呼籲,若高等教育界與認可相關組織未來無法採取更積極的行動,以因應越形強大的公共績效責任要求,認可制的萎縮事實上是會發生的。

美國認可制之未來發展值得吾人持續進一步密切觀察。

註1:
此11個國家包括:美國、英國、法國、荷蘭、芬蘭、丹麥、日本、韓國、印度、智利及墨西哥。
 

註2:
八項重要變革包括:學生成就、學分轉換、向大眾提供資訊、正當程序:審核與申訴、遠距教育、機構宗旨之角色、聯邦政府諮詢委員會成員之任命與組成,以及監控成長八方面。

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